PARADYGMAS

PROLOGO

La problemática regional vuelve cada cierto tiempo a la agenda política en Chile.  Durante la década de los años noventa la cuestión regional estaba asociada a las tareas pendientes de la democratización, mientras hoy el problema resurge en relación con la calidad de la democracia y de la gestión pública.

Un problema estructural afecta a este Estado unitario.

No sabemos si en el futuro, los poderes centrales gobernados por la actual oligarquía política, empresarial y partidista chilena, serán capaces de cuestionar este Estado centralista y unitario, y de poner en marcha una reforma profunda al sistema político chileno, en orden a modificar a fondo la relación entre la capital y las regiones.   Este ensayo -elaborado como una contribución intelectual y desde la perspectiva de la Ciencia Política- pretende poner en discusión una problemática que se hace cada vez más amplia y significativa en l sociedad chilena, a la vez que sugerir algunas líneas de reflexión que permitan avanzar en la transformación de la relación Estado-Regiones en Chile.

Ello pudiera ser posible en un futuro mediato, a partir de la premisa conceptual que las regiones -en su diversidad económica y cultural al interior del Estado nacional- no pueden seguir siendo gobernadas desde una mega-capital política y administrativa que se desborda a sí misma, y de que esa capital no puede sustituir las capacidades y las potencialidades de las regiones y comunas que las componen.   No se trata de subrayar las diferencias, para enfatizar la necesidad de autonomía, sino de poner de entender y conceptualizar el Estado desde la perspectiva de sus regiones, y de la posibilidad de reforzar la unidad del Estado a partir del fortalecimiento de las identidades, las instituciones y la autonomía de las regiones que lo componen e integran.

Este análisis lo hacemos, por cierto, desde la perspectiva de la realidad política e institucional de la región de Magallanes, en la zona austral de la Patagonia.

Hablamos entonces de lo que podría denominarse una reingeniería política e institucional completa, que involucre a las regiones de este país.   El problema no es más o menos regiones, ni cuantas regiones dentro del Estado unitario chileno; la cuestión esencial es cómo se relacionan el Estado central con las regiones, en una época de mundialización de los intercambios, de relativización de las fronteras y las soberanías tradicionales, y de cuestionamiento ciudadano frente al centralismo asfixiante de la capital.

Si el debate sobre el cambio del sistema político comenzó o se va a manifestar durante la campaña presidencial y parlamentaria del 2009, lo importante es que las regiones y las comunas, pongan en la agenda política, el estatuto jurídico, político e institucional que deberían tener las regiones en el futuro marco constitucional. Las grandes tareas político-institucionales pendientes en el Estado de Chile siguen siendo hoy, en los umbrales del segundo decenio del siglo xxi, la modernización de la gestión pública, la regionalización y autonomización de las regiones, el cambio de Constitución y de régimen político.

Al mismo tiempo mientras se debate en el Congreso Nacional una reforma  parcial de manera que puedan ser elegibles por votación popular los Consejeros Regionales, es necesario poner dicho cambio en un contexto político e institucional mayor: la elección popular de los Consejeros Regionales debe ir acompañada de cambios institucionales profundos al sistema de gobierno de las regiones y comunas.

Punta Arenas – Magallanes, octubre de 2008.

Manuel Luis Rodríguez U.

I.-  UN MODELO DE ESTADO Y DE REGIMEN POLÍTICO CENTRALIZADO

El Estado de Chile, un Estado relativamente joven con apenas 200 años de historia, se ha caracterizado históricamente por obedecer a una lógica político-administrativa y jurídica centralizada en sus estructuras de poder, unipersonal en sus procesos de toma de decisiones y vertical en su relación y sus modos de funcionamiento  con sus unidades territoriales.

Esta lógica no solo se encuentra en la impronta de las Constituciones Políticas de 1818 y de 1833, y que vino a acentuarse bajo el régimen presidencial de la Constitución de 1925 y 1980, sino que obedece a profundos resabios políticos, ideológicos y culturales en los que –a nuestro juicio- los 3 siglos  anteriores de dominación colonial española y de implantación de formas oligárquicas y centralizadas de ejercicio del poder y la administración continúan pesando.

Estamos en presencia de un Estado centralizado en sus estructuras de poder, unipersonal o piramidal en sus procesos de toma de decisiones y vertical en su relación con las regiones, provincias o comunas. 

La “pirámide” del Estado y la administración

Y en este modelo de Estado, cuyos rasgos centralizados se han acentuado con la Constitución de 1980 emanada de la dictadura militar reciente, las unidades territoriales locales o regionales han resultado ser más dependientes y menos autónomas de lo que la mayoría de la ciudadanía desea y de lo que la eficiencia de la función pública exige.

Pueden tomarse numerosos ejemplos, como: los procesos institucionales de toma de decisiones, el sistema de distribución de los recursos fiscales, los niveles de dependencia,  la jerarquización de poderes y de atribuciones… el conjunto de la estructura estatal obedece a un paradigma político y administrativo centralizado, basado en una distribución asimétrica de competencias entre órganos individuales y órganos colegiados.  El conjunto del aparato institucional del Estado ha sido diseñado y estructurado como si desconfiara de la soberanía popular y de la ciudadanía, como si encerrara en órganos centralizados las atribuciones, facultades y recursos para que no sean sometidos al escrutinio ciudadano o a los imponderables de la democracia representativa y para que la función pública opere con el mínimo posible de intervención ciudadana.  ([1]) 

La Constitución autoritaria de 1980 (aún con sus parciales e interminables retoques posteriores), consagra un conjunto de estructuras de poder en que las autoridades unipersonales (Presidente de la República, Intendentes Regionales, Alcaldes municipales), acumulan considerables atribuciones ejecutivas al lado de órganos colegiados (Congreso Nacional, Consejos Regionales, Concejos Comunales) débiles y con escasas facultades decisorias.    ([2])

Tenemos entonces un Estado que instaura autoridades individuales poderosas acompañadas con autoridades colegiadas débiles, provocando una distorsión profunda en la forma de ejercerse la soberanía popular y la representación política.  

Así entonces, los órganos políticos donde se expresa la ciudadanía y la representación política más directamente,  aparecen debilitados y jibarizados frente a autoridades ejecutivas unipersonales con amplias facultades.  El centralismo en Chile parece estar radicado primordialmente en el Poder Ejecutivo y en la administración pública, pero atraviesa e impregna a la totalidad de los poderes e instituciones públicas.

Este modelo de Estado repercute en las regiones y comunas, generando formas asimétricas de relación con el Estado central en los que predominan el centralismo de las decisiones, el debilitamiento de las facultades y capacidades regionales para gobernarse y la construcción de numerosas redes de dependencia con los servicios y órganos centrales. 

Los sucesivos procesos de regionalización en la historia más reciente (las reformas administrativas de 1965 y la de 1975), no solo han quedado incompletas en el tiempo, sino que han conducido en la realidad a reforzar los procesos de decisiones radicados en servicios y órganos centrales del Estado, a partir de la propia centralización tributaria, fiscal y administrativa que consagran.

II.-  ¿QUIÉN DIJO QUE EL NORTE QUEDABA HACIA ARRIBA Y EL SUR HACIA ABAJO?

Los magallánicos hemos sido particularmente sensibles sobre la importancia e incidencia del sentimiento regionalista que impera entre nosotros y que sin tener una traducción política explícita (no hay partidos ni movimientos regionalistas en Magallanes en el presente), creemos necesario contribuir al debate constitucional, promoviendo algunos conceptos e ideas para que las regiones y las comunas tengan mayores niveles de atribuciones y de recursos.

La historia política  de la constitución de la región de Magallanes, desde 1843-1848 en adelante, es la historia administrativa y política del centralismo santiaguino imponiendo sus condiciones de gestión, distribuyendo recursos e implantando su orden político y sus modelos de desarrollo al último territorio pionero de la nación.

 En el Chile de hoy y habida consideración de la historia política e institucional de la República, la capital ahoga  a las regiones, y las regiones se ven privadas de muchos recursos que se centralizan en la capital.  El centralismo es un mal histórico y un fenómeno generalizado en la cultura política de Chile, y se manifiesta en el Estado, en la administración pública, en el sistema político y en las propias regiones, pero además se percibe en el sistema económico y en las empresas.

La “paradoja centralista” de la administración del Estado, objeto de crecientes críticas desde la ciudadanía, hace sin embargo que mientras algunos magallánicos reclaman simbólicamente por una “república independiente de Magallanes”, se olvida que los bancos, las cadenas de supermercados, las empresas pesqueras, las empresas forestales, las compañías de seguros, las empresas de marketing, las AFP, las empresas funerarias y las compañías telefónicas, entre otras, y que operan en esta austral región, son todas dirigidas y administradas desde Santiago…   Es decir, al centralismo estatal se acompaña un centralismo empresarial y corporativo.  ([3])

Creemos que en los inicios del siglo XXI, la nación debe avanzar hacia formas cada vez más modernas, democráticas y eficaces de autonomía regional.  Se trata no solo de democratizar la regionalización, sino sobre todo de regionalizar la democracia.

III.-  AUTONOMÍAS REGIONALES,  ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO?

El concepto de autonomía regional puede entenderse -para los efectos de este ensayo- como el conjunto de condiciones políticas, institucionales, administrativas y jurídicas que permiten a una región administrar sus propios recursos fiscales, determinar sus políticas públicas y gestionar la función pública con determinados grados de independencia respecto  de las políticas públicas  nacionales.

Las regiones en Chile (y sus formas anteriores como las comunas y las provincias) han tenido históricamente un estatuto jurídico y político generalmente subordinado y dependiente, en virtud de la estructura constitucional y legal básicamente centralista que predomina desde la época de la Constitución de 1833 y en adelante.  Como se sabe, las actuales regiones fueron creadas como entidades territoriales desde la reforma administrativa ejecutada por el régimen militar en 1975, pero a lo largo de más de 30 años de existencia, las regiones constituyen todavía entidades cuyas decisiones se adoptan en instancias unipersonales y en la capital del país.

El debate sobre la autonomía regional hoy tiene que incluir a lo menos tres tópicos estratégicos:

a)  el tipo de instituciones para el gobierno de las regiones y las comunas, su legitimidad democrática y su eficacia para responder a los desafíos del desarrollo regional y comunal y a los cambios emergentes en materia de gestión pública;

b)  el sistema de atribuciones de las instituciones regionales y comunales y  su relación con el Estado central;

c)  el origen y distribución de los recursos financieros y presupuestarios para que las regiones puedan administrarse con eficiencia. 

Las regiones hoy cuentan con un conjunto de atribuciones y recursos, pero un cúmulo de funciones y decisiones siguen adoptándose a nivel central, de manera que los procesos de descentralización, desconcentración y regionalización han avanzado con extrema lentitud, no obstante los esfuerzos emprendidos desde 1990 en adelante.

Los magallánicos, acaso la región más regionalista de Chile, no perdemos de vista que sufrimos dos formas de centralismo: el centralismo santiaguino o capitalino (que corroe y caracteriza a empresas y servicios públicos por igual) y adicionalmente,  el centralismo puntarenense, que opera a escala de la región y del cual se quejan permanentemente natalinos, porvenireños y demás habitantes de las comunas apartadas de este extenso territorio austral.  Al centralismo de la capital nacional se suma el centralismo de la capital regional respecto de las comunas y provincias que de ella dependen. 

Se trata, en definitiva, de una estructura estatal centralizada en la que lo esencial de los procesos de decisiones se adoptan en el nivel central, dejando a las regiones y comunes grados reducidos y acotados de competencias y atribuciones.

IV.  UN NUEVO MODELO DE GESTION PÚBLICA REGIONAL Y LOCAL

En los inicios del siglo xxi, asistimos a un cambio en el paradigma de la gestión pública, tanto a escala nacional como subnacional o regional.

A un modelo de gestión pública caracterizado por el paradigma del “new public management” (NPM) proveniente de la experiencia británica y anglosajona de los años ochenta del siglo xx, orientado hacia la marketización de los servicios, el estilo de dirección gerencial y la aplicación de conceptos de outsourcing, el benchmarking, la tercerización, la reingeniería de procesos, los indicadores y la evaluación de desempeños y los procesos por resultados y metas, hoy asistimos a un cuestionamiento de estos criterios y principios.

Este modelo de gestión pública –que ya ha probado sus resultados en los recientes 20 ´0 30 años de historia-  se acomoda mas fácilmente con estructuras estatales centralizadas y de procesos de decisiones verticales, con sistemas de autoridades unipersonales dotadas de atribuciones amplias y casi omnímodas, y con estructuras consultivas colectivas o colegiadas débiles.  El modelo del “new public management” resulta ideal para Estados autoritarios o conservadores, para estructuras oligarquizadas de poder y para políticas orientadas al predominio del mercado y al debilitamiento, desnacionalización y privatización del Estado en la actividad económica y en muchas de sus funciones sociales.  Se trata de un paradigma de desestatalización de la función pública y de privatización de numerosas funciones sociales y económicas, para entregarlas al mercado.

Por lo tanto, la formula anglosajona de gestión pública, aplicada en Chile y en América Latina bajo la lógica de una estrategia de shock (en los años ochenta del siglo pasado), ha resultado en procesos de regionalización –así como de descentralización y desconcentración- que, además de incompletos, paradójicamente, han fortalecido y reforzado los poderes centrales  y han generado estructuras de administración regional y políticas públicas “regionales” (aunque diseñadas y decididas en la capital), pero  completamente subordinadas y dependientes en recursos y en financiamiento del poder estatal central.

Las asimetrías entre la capital nacional y las regiones, y las capitales regionales y las comunas y provincias (en términos de desarrollo relativo, de dotación de recursos…), no han disminuido en estos 30 años de aplicación del modelo NPM, sino que por el contrario, ha tendido a incrementarlas y profundizarlas.

Un nuevo Estado y un nuevo modelo de gestión pública nacional y regional se abrirá camino en el futuro, sin lugar a dudas.

La modernización del Estado y de la gestión pública requiere de un segundo impulso en el segundo decenio del siglo xxi, y éste no puede realizarse al margen de la opinión y de la participación ciudadana, aun cuando se siga considerando a los ciudadanos como meros clientes, beneficiarios acríticos o usuarios pasivos.

Conceptos innovadores de la gestión pública futura como la calidad social,  el servicio público situacional y multifuncional, el gobierno electrónico, la participación decisoria, el gobierno transformacional, la eficiencia satisfactoria, la contraloría ciudadana, son algunos de los componentes conceptuales de un nuevo paradigma de la gestión pública.

El surgimiento de nuevas formas de ciudadanía y de identidades regionales y locales más fuertes, determina que los procesos de diseño e implementación de  las políticas públicas no podría realizarse en el futuro sino mediante la incorporación creciente de mecanismos de participación ciudadana, de consulta inteligente y de intervención de los actores sociales.

V.  HACIA UN NUEVO CONCEPTO DE LA RELACIÓN ENTRE EL ESTADO Y SUS REGIONES

Un concepto  político e institucional de autonomía regional en Chile

La autonomía regional es una experiencia inédita en los breves doscientos años de historia republicana de Chile.  Probablemente este debiera ser considerado como el factor institucional de inercia más poderoso a la hora de instalar procesos de autonomización. Los ensayos regionales y federalistas del siglo xix en los inicios de la República, fracasaron por un conjunto de factores históricos, políticos y culturales, dejando una tradición crítica frente a esa opción.

Se trata por lo tanto de incorporar diseños institucionales y procesos políticos nuevos en la creación de estas instancias regionales y locales.   La autonomización de las regiones del país, sin apuntar necesariamente hacia la forma federal de organización territorial, puede definirse como el proceso gradual, regulado y progresivo de transferencia de poderes, atribuciones, facultades y recursos desde los poderes y órganos centrales del Estado hacia los órganos regionales de poder en el marco de una nueva Constitución Política y de una normativa específica.

El proceso de instalación de las autonomías regionales pasa por dos pasos institucionales y políticos de carácter y contenido estratégico: la elaboración de una nueva Constitución Política a través de la elección de una asamblea constituyente y de un referéndum ciudadano ratificatorio del nuevo texto constitucional, y la dictación de un Estatuto para las Autonomías que fije por ley, entre otros contenidos, el marco legal general de definición de las atribuciones y competencias del nivel regional, sus relaciones con el nivel central del Estado y con el nivel comunal dentro de cada región.

A continuación, el acceso al estatuto autonómico de cada región, estimamos, debiera hacerse mediante un referéndum ciudadano en el que se decida la incorporación de cada región al proceso de autonomización.

A su vez, el rediseño de la estructura territorial del Estado chileno, debiera a nuestro juicio tomar en consideración a lo menos los siguientes elementos:

1º la configuración de regiones y macro-regiones como principal modalidad de estructuración territorial del Estado y de la nación; 2º la desaparición progresiva de la estructura “provincia” como estructura intermedia de organización territorial y la transferencia de sus funciones tanto al nivel regional o comunal, y 3º el fortalecimiento de las comunas como sede primaria del poder y la administración del Estado.

Al transferir poderes, facultades y recursos desde el nivel central del Estado hasta el nivel regional, queda abierta la definición del tipo de órganos regionales que debieran ser aquellos sobre los cuales recaerán dichas facultades.  Nos parece que esos órganos e instituciones regionales debieran ser: el Gobierno Regional, el Intendente Regional, el Gabinete Regional, el Consejo Regional y sus instrumentos principales de ejercicio de la autoridad y poder legal, debieran ser: las normas administrativas de alcance regional, las políticas públicas regionales, los servicios públicos regionales,  los impuestos y contribuciones de alcance regional, el presupuesto regional y la estrategia regional de desarrollo. 

Un estatuto para el gobierno y administración regional autónoma, fijado por ley, debiera integrar la totalidad de las normas legales relativas a este nivel del gobierno en el Estado.

En este contexto, las herramientas participativas de la ciudadanía en la región y reguladas por ley, debieran ser, el referéndum regional, las elecciones periódicas y la revocación de las autoridades regionales, los cabildos comunales y los presupuestos participativos comunales.

VI.  UNA AGENDA PARA LA AUTONOMÍA REGIONAL

Sin perjuicio que se formule un marco de propuestas, creemos que algunos de los puntos centrales de una agenda de la autonomía regional, pueden ser, entre otros, los siguientes conceptos y propuestas:

Más autonomía tributaria y fiscal

Generar gradualmente determinados impuestos regionales, a partir, por ejemplo, de la explotación de los abundantes recursos naturales, recursos que serían de administración estrictamente regional.

Más autonomía administrativa y de gestión

Avanzar hacia la formación de servicios públicos regionales, no obstante la existencia de servicios públicos descentralizados y desconcentrados radicados en las regiones y comunas.

Más autonomía política y administrativa

Incrementar las atribuciones y facultades  y en la democratización de los Consejos Regionales, de manera que aumenten sus facultades fiscalizadoras y decisorias en materia de desarrollo regional y presupuestos. 

Los Consejos Regionales debieran estar dotados de facultades legislativas de alcance regional y local, de manera que puedan producir normas legales y reglamentarias en el marco de sus atribuciones y en los territorios jurisdiccionales de las regiones y comunas respectivas. 

Fortalecer el carácter democrático de los gobiernos regionales, mediante la elección universal de los Intendentes Regionales y los Consejeros Regionales.

Fortalecer las atribuciones y facultades decisorias y fiscalizadoras de los Concejos Municipales como órganos colegiados de gobierno de cada comuna.

La autonomía de las regiones y de las comunas se fortalecerá, además, con la implantación de los plebiscitos regionales y comunales, de las consultas populares, de los presupuestos participativos a nivel regional y de las comunas.

VII.-  UN CRONOGRAMA PARA LA AUTONOMIZACIÓN DE LAS REGIONES

Las reformas que conducen hacia la autonomización de las regiones, no se pueden realizar en un solo momento político sino que debiera obedecer a una macro-agenda que implique, a lo menos, tres tiempos sucesivos, a saber:

1º una fase inicial de fortalecimiento de los poderes, capacidades y competencias regionales;

2º una fase intermedia de fortalecimiento de las capacidades y las atribuciones; y

3º una fase final de transferencia de atribuciones y recursos.

Veamos a grandes trazos cada una de estas etapas.

El fortalecimiento de los poderes regionales: democratizar la regionalización y regionalizar la democracia

Se trata en esta etapa inicial del proceso de adoptar decisiones jurídicas y políticas a escala regional y a nivel central, que hagan posible una relegitimación de las autoridades e instituciones de poder regional. 

El paso preliminar fundamental para un cambio de esta naturaleza es sin duda, la elaboración y puesta en marcha de una nueva Constitución Política.

La elección por sufragio universal de los Intendentes Regionales y los Consejeros Regionales, así como el establecimiento de los plebiscitos regionales vinculantes para aspectos centrales de la gestión del desarrollo de cada región (presupuesto de la región, estrategia regional de desarrollo…), pueden ser los primeros pasos que apunten  en esta dirección.  Pero no pueden ser los únicos.

El problema del centralismo y de la falta de capacidad de las regiones para administrar su propio desarrollo no es un problema que depende exclusivamente del modo de selección de sus autoridades, aunque se trata de un factor institucional clave para asegurar y ampliar la democratización de las estructuras territoriales.  Pero se hace necesario incorporar otras reformas y otros componentes de regionalización y desconcentración que aseguren a las regiones y a los gobiernos regionales las atribuciones, facultades y acceso a recursos fiscales que permitan sustentar políticas de desarrollo estables.

  El fortalecimiento de las facultades reglamentarias, administrativas y decisorias de los Consejos Regionales y su transformación en verdaderos parlamentos regionales con capacidad para dictar normas administrativas de orden regional y comunal, podría contribuir también a este objetivo.

En este contexto, la institucionalización de las estrategias de desarrollo regional como instrumentos estratégicos de política pública regional y como marco orientador normativo para todas las políticas públicas de una región, puede ser un paso significativo, pero debiera ser una primera etapa a la que pudiera incorporarse el plebiscito regional como mecanismo de decisión ciudadana en la región de las estrategias de desarrollo regional (de vigencia por 8 ó 10 años) y los presupuestos regionales de vigencia anual.

El fortalecimiento de las capacidades y atribuciones: poderes regionales mas eficientes

Una segunda fase de fortalecimiento de las capacidades y atribuciones, pudiera verse favorecida por la creación de carreras de Administración Pública y de Escuelas regionales de Gobierno y Administración, para la formación local de personal competente para los servicios públicos.   La profesionalización creciente de la función pública se vería apoyada así por la formación sistemática de funcionarios técnicos y profesionales que se incorporen a una carrera funcionaria regional y local. 

Este sería el momento para dar forma a servicios públicos regionales, administrados en y desde cada región, sobre la base de recursos presupuestarios y equipos humanos profesionales generados por las propias regiones.  El paso desde servicios públicos centralizados, cuyas políticas y procedimientos son decididos en la capital nacional, hacia servicios públicos regionales, es un componente decisivo en el proceso de autonomización de las regiones.

La transferencia de atribuciones y recursos

Esta es la tercera fase del proceso de autonomización estudiado.  Se trata aquí de generar procesos de transferencia y delegación de atribuciones, competencias y recursos, de manera de fortalecer la capacidad de cada región de autogobernarse con sus propios recursos presupuestarios, cumpliendo el Estado central solo una función supletiva de apoyo.

La transferencia de atribuciones y facultades debiera desembocar en el otorgamiento a las regiones de la capacidad para generar recursos impositivos propios, así como en la redistribución de la carga impositiva sobre las regiones, de manera que existan dos tipos de impuestos: de carácter regional (que permanecerían totalmente en la región) y de carácter nacional (con porcentajes diversos de transferencia desde las regiones al Estado central y viceversa.

La ciudadanía no puede estar al margen de este proceso de cambio regional: la institucionalización de los plebiscitos regionales y comunales, así como la creación de otras figuras participativas como los cabildos comunales, los presupuestos regionales y comunales participativos, entre otras formas de involucramiento de la ciudadanía organizada, debiera hacer posible sustentar y legitimar la transferencia de atribuciones, facultades y recursos con una participación ciudadana efectiva y también decisoria.

La gradualidad de esta transición de transferencia debiera obedecer a la dictación e implementación de una ley marco o ley de rango constitucional que consagre la autonomización de las regiones.

*

Este ensayo tiene por objeto intelectual proponer un análisis crítico del actual proceso de reforma y modernización del Estado en Chile, desde una perspectiva multidisciplinaria de la Ciencia Política, de la Ciencia de las Políticas y de la disciplina Prospectiva.

Se describen los lineamientos estratégicos del proyecto, los objetivos y algunos aspectos de su implementación a la luz de sus resultados, para concluir con un análisis prospectivo de las principales tendencias futuras de cambio en la esfera de la gestión pública.

Como consecuencia de un conjunto de transformaciones socio-culturales, económicas y políticas en el mundo,  asistimos -en los inicios del siglo xxi y de su segundo decenio- a un cambio fundamental de paradigma en materia de gestión pública y de administración del Estado: globalización de los flujos e intercambios, masificación de las TICS y de la información, extensión de una cultura moderna y post-moderna, surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, relativización de las soberanías nacionales y de las fronteras estatales, deterioro de la legitimidad del Estado y los sistemas políticos, mayor conciencia crítica de los ciudadanos respecto de sus derechos y posibilidades.

Los cambios socio-culturales que ha experimentado la sociedad contemporánea, apuntan a un cuestionamiento de la eficacia del Estado y de la función pública frente a una ciudadanía cada vez más diversa, más crítica y más exigente. 

El conjunto de la relación Estado-ciudadanía está cambiando.  Cambia la sociedad, cambia la cultura, cambia el Estado y necesariamente debe cambiar la función pública.

Por lo tanto, los grandes supuestos y premisas de la modernización del Estado emprendida en Chile desde principios de la década de los años 90 y que resulta una reinterpretación y adaptación del modelo británico de modernización de la gestión estatal, proveniente del paradigma y la experiencia tatcheriana en la década de los 80, merece hoy ser reconsiderada y reevaluada. 

Aquí adoptamos dos enfoques metodológicos complementarios e interdependientes: el punto de vista teórico y conceptual proveniente de la Ciencia Política -que aporta una lectura interpretativa de las instituciones y de los procesos políticos y de gestión desde la perspectiva de su impacto e interrelación con el resto de la sociedad- y el punto de vista de la disciplina Prospectiva que contribuye situando los fenómenos y procesos dentro de un lógica de la larga línea del tiempo y propone examinar las tendencias actuales en función de escenarios y proyecciones de futuro.

I.  LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE

Algunos proyectos anteriores de modernización: notas para una “arqueología” de la modernización del Estado en Chile

Los procesos de modernización y reforma del Estado, tienen larga data en la historia política e institucional chilena. 

Parece ser que a lo menos durante el siglo xx, la institucionalidad y la clase política chilena han percibido (cada una en momentos coincidentes o distintos) de la necesidad de adaptar el aparato estatal a los cambios provenientes de la sociedad, la economía o la cultura.

 Dada la naturaleza específica del sistema político y de la historia del Estado en Chile, resulta evidente que se imponen a lo menos tres tendencias fundamentales.

Por un lado, la orientación legalista de la cultura política y administrativa nacional, determinan que se entiende el cambio constitucional como el punto de partida del cambio organizacional (salvo el proyecto de modernización hoy en curso, cada nueva Constitución Política ha significado un cambio en la estructura institucional de la administración).

Por otro lado, la tendencia a asociar estrechamente el cambio modernizador a la agenda política y la agenda gubernamental, de donde resultan diversos efectos distorsionadores de todo el proceso de modernización, como veremos más adelante. 

No queremos decir con esto que sea criticable la naturaleza política de la modernización del Estado: desde que se trata de una transformación de largo aliento del aparato estatal y del sistema de administración pública, tiene siempre una dimensión política (contenidos, valores, objetivos, orientaciones, actores implicados, estrategias) que no debe ser descuidada. 

(La “despolitización” de la modernización del Estado puede ser tan nefasta como la reforma de la administración del Estado alemán emprendida por el régimen de Hitler en nombre de la lucha “contra los partidos políticos”, con los resultados ya conocidos.)

Y en tercer lugar, interviene en este proceso, el carácter presidencialista, vertical y centralizado del conjunto del aparato estatal chileno. La reforma y la modernización del Estado (como proyecto y como proceso de implementación) pasa necesariamente por el tamiz de esa estructura organizacional.  

No es solo una cuestión de régimen político: es sobre todo, una estructura institucional piramidal, que proviene de una determinada estructura mental y cultural, de una cultura política y administrativa específicamente chilena y latinoamericana.

 Podríamos afirmar que el proceso general de reforma y modernización del Estado en Chile, a lo menos en la segunda mitad del siglo xx, pasa por tres o cuatro “momentos institucionales”.

Nada más que a título descriptivo, cabe consignar que estos procesos tienen sus antecedentes más significativos en la reforma  institucional y administrativa iniciada por los gobiernos radicales a fines de los años 30 y durante los años cuarenta (1938, Pedro Aguirre Cerda en adelante), con la creación de la CORFO y un conjunto de entidades estatales (CAP, ENAP, LAN, ECA, entre otras), enmarcadas en el modelo de desarrollo de industrialización y sustitución de importaciones y dentro de un concepto de  Estado de Bienestar.

El cambio de la Constitución Política de 1833 a la de 1925 (a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri), produce entonces, una necesidad de modernizar el Estado y la administración.

De este modo, cada modelo de modernización obedece tanto a un tipo o paradigma  de Estado, a una determinada matriz socio-política y a un determinado modelo de desarrollo nacional.

El siguiente "momento institucional" a destacar es la reforma administrativa impulsada por el Gobierno de Frei Montalva (1964-1970), bajo un paradigma de modernización proveniente de la Alianza para el Progreso, que significó la creación de ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional, dependiente de la Presidencia de la República), del CONSUSENA (Consejo Superior de Seguridad Nacional) y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entre otros órganos gubernamentales, aún cuando en este período se mantuvo la división territorial en provincias generada por la Constitución de 1925. 

A su vez, el cambio de la Constitución de 1925 por la nueva Constitución de 1980, viene acompañado de una nueva concepción del sistema administrativo del país.

Un tercer momento lo constituyó entonces, la reforma administrativa impulsada durante el gobierno militar bajo la égida de la CONARA (Comisión de Reforma Administrativa) desde 1975, la que introdujo la estructura territorial de regiones, creó los Ministerios Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno, y dio paso a un proceso de regionalización bajo un lógica centralizada, siguiendo el modelo de regionalización administrativa francesa implantado por De Gaulle a principios de los años sesenta.

A su vez, en esta trayectoria histórica, situamos el proyecto de reforma de 1993.

En efecto, dentro de un marco de estabilidad institucional y de transición ordenada desde el régimen militar dictatorial a un régimen democrático (1989-1990 en adelante), el proyecto inicial de reforma y modernización del Estado, concebido durante la Presidencia de Patricio Aylwin y puesto en marcha en 1993-1994 durante la administración Frei Ruiz Tagle, se corresponde con un determinado concepto del sistema político y del sistema público, con un determinado desempeño del sistema político institucional, con una evaluación crítica del rol cumplido por ciertos enclaves autoritarios y la necesidad de su desmontaje, y por requerimientos asociados a la definición de una nueva agenda pública.

La primera reforma y modernización del Estado de este actual período democrático, se nos presenta entonces como una tentativa global de reformas parciales y graduales del aparato público con la mirada puesta en la necesidad de redefinir nuevas prioridades en la agenda pero siempre teniendo como trasfondo conceptual, la necesidad de completar la democratización del sistema político.

En cierto modo, el proyecto inicial de modernización del Estado obedecía a una voluntad de dar por concluida la transición impulsando modificaciones estructurales de fondo en el sistema institucional.

II.  OBJETIVOS Y PREMISAS DEL ACTUAL PROYECTO MODERNIZADOR

En nuestro país, el ex Presidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle  expresó que el objetivo fundamental del proceso modernizador de la Gestión Pública, impulsado durante su Gobierno, sería la renovación y recuperación de las instituciones públicas, para así prestar servicios a la ciudadanía bajo estándares establecidos de calidad, en forma oportuna y con especial cuidado en lo que dice relación al trato hacia los usuarios.

 Desde hace ya una década, existen en Chile -a lo menos- tres consensos generales en torno a la modernización del Estado:   

a) la modernización es un proceso que está en marcha;

b) la modernización es una política pública instalada;

c) se requiere construir un consenso político y social amplio para una segunda generación de reformas en éste ámbito.

Entendemos que el Estado trata de procurar el funcionamiento regular y eficiente de los servicios, junto con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considerando de manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas de la sociedad.

De este modo, el proceso de Modernización impulsado por el Estado a través del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (ahora radicado en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado o PRYME) habría buscado impulsar organizaciones actualizadas e insertas dentro del nuevo contexto nacional e internacional en el que se encuentra el país.  

Cabe destacar aquí que el proceso de Modernización de la Gestión Pública que se inició en 1994 durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle estuvo marcado por una visión gerencialista de la gestión pública, con énfasis en la eficiencia, en un estilo de gestión orientado a resultados, a criterios de evaluación de desempeño y en la aplicación de modernos principios de gestión de origen empresarial.

¿Reforma o modernización del Estado?

Se define a la Reforma del Estado como a la ejecución de profundos cambios que abarcan diversas dimensiones, las que se relacionan con las instituciones públicas, el sistema político, las organizaciones gubernamentales que ejecutan las políticas públicas y las relaciones del Estado con el mercado y la sociedad civil.

En el proceso denominado de reforma del Estado se produce una "redefinición de sus relaciones con la sociedad (del Estado), es un proceso eminentemente político, a través del cual se están configurando las relaciones de poder en las sociedades".

Chile experimentó este proceso en la década de los setenta, durante el gobierno militar a través de la CONARA. Los cambios radicales para la época versaron sobre el cuestionamiento y replanteamiento del papel del Estado en varios aspectos, tales como, lo productivo, lo financiero, lo económico y lo social, lo que se traduciría en los procesos de privatización de empresas y servicios públicos, de  municipalización de los servicios primarios de salud y la educación pública, y de apertura de los mercados financieros y a la inversión extranjera, por citar algunos ejemplos.

Por otra parte, la Modernización del Estado –concepto aplicable a la Gestión Pública- dice relación con el proceso de adopción de medidas que procurarían alcanzar los valores de la modernidad.  

La "modernidad es, fundamentalmente, progreso humano, a escala humana, con resultados positivos para todos los seres humanos". Entonces, la modernización sería un instrumento por medio del cual se conduce al estado de la modernidad, en donde "todo es moderno o donde lo moderno se constituye como el componente central de la realidad social".

La modernización de la gestión pública, como paradigma proveniente de algunas naciones desarrolladas, se la entendió en Chile también como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial y gerencial a los servicios públicos, tales como la reingeniería de sistemas, el benchmarking, el outsourcing, y cuya finalidad –a lo menos en su definición teórica- fue superar la “administración burocrática” que caracterizaba a los Estados de los países menos desarrollados.

En Chile, el proceso de Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad "elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad" ([1]).

Este proceso modernizador fue adoptado del enfoque del Nuevo Gerencialismo o New Public Management, el cual se basó en la transición desde un paradigma burocrático de la Administración Pública hacia un nuevo paradigma gerencial, que consideraba las transformaciones en el medio e incorporaba elementos probados con éxito en el mercado.

De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado (tendiendo a reducir su tamaño), así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.  

Se trata de un paradigma estatal y administrativo basado en la experiencia y la orientación ideológica de los gobiernos de  R. Reagan en Estados Unidos y de M. Tatcher en Gran Bretaña en los años ochenta. 

De acuerdo a las recomendaciones explicitadas en el Consenso de Washington, los

países latinoamericanos implementaron procesos de reforma y modernización del Estado con énfasis en la dimensión económica y en la racionalización del aparato administrativo: “Se recomiendan dos conjuntos de medidas, tendientes unas a promover la estabilidad a través de políticas orientadas por los mecanismos del mercado; y otras a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención en la economía.”, rezaba el documento liminar de una importante conferencia interministerial latinoamericana sobre el tema.  ([2])

A la luz de la experiencia de a lo menos 30 años de aplicación de este esquema modernizador, resulta evidente que la modernización del Estado no es sólo una cuestión relacionada con su tamaño, quizás es lo menos importante del proceso.

Por el contrario, el Estado debe asumir la regulación de los mercados, el

funcionamiento eficaz de regímenes políticos cada vez más democráticos, la provisión de bienes públicos y la revisión del aparato público en sus características y funciones esenciales, desde una nueva perspectiva. Se esta produciendo un cambio en la forma en que se concibe la reforma y modernización del Estado.

De un enfoque modernizador  que se limitaba a la dimensión económica y a la eficiencia del aparato estatal, se está pasando a otro que, sin descuidar los anteriores, incorpora nuevas preocupaciones. Entre ellas destacan el progreso de la democracia, el aumento de la capacidad de gobernar, la construcción de Estados de derecho pleno y el mejoramiento de la dimensión social del Estado que lo oriente hacia una mayor equidad.

 Los proyectos modernizadores del Estado en algunas naciones desarrolladas, han seguido sin embargo direcciones diferentes.

En Gran Bretaña, por ejemplo, la modernización actualmente en curso, impulsada por el gobierno de T. Blair desde 1997, está radicada institucionalmente como una Comisión Interministerial e Intersectorial en el Gabinete del Primer Ministro, y se orienta por los principios de la “marketización” de los servicios públicos, del servicio público situacional (on your side), mejor salud y previsión, bienestar activo, rol comunitario en la labor policial y judicial, empoderamiento de las comunidades locales y gobierno estratégico. ([3]).

A su vez, la modernización francesa del servicio público, iniciada por el gobierno de F. Mitterand en 1988, está radicada en una Dirección General de la Modernización del Estado (DGME), dependiente del Ministerio de Finanzas y Reforma del Estado, y apunta actualmente en tres direcciones estratégicas: la calidad y la simplificación de los servicios, la modernización de la gestión pública y el desarrollo de la administración pública electrónica. ([4])

En el caso del proyecto de modernización en Chile, para que las grandes metas se cumplieran, se puso el énfasis en la transformación de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública chilena.  

 Los aspectos principales de la Modernización de la Gestión Pública en Chile fueron definidos en torno cinco elementos:

1) Orientación del servicio hacia el usuario.

2) Enfasis en el funcionario público.

3) Gestión orientada a los resultados.

4) Uso eficaz y eficiente de los recursos.

5) Fortalecimiento de la ética pública.

Como se ha señalado anteriormente, el modelo inspirador de las iniciativas elaboradas acerca de la Modernización de la Gestión Pública en nuestro país se encuentra en la Modernización aplicada en el Reino Unido durante el gobierno de Margaret Thatcher (1979 –1990).

De hecho, las directrices del proceso modernizador en Chile provienen de esa experiencia: liderazgo gerencial, formación de élite gerencial, planificación estratégica, indicadores y control de gestión, convenios de desempeño, descentralización, atención al usuario como cliente, presupuesto como instrumento fundamental, sistemas de auditoría y la    implementación de importantes técnicas empresariales al sector público.

La influencia del país europeo se aprecia visiblemente en Chile, puesto que el modelo utilizado para modificar el accionar de la gestión pública adoptó un carácter gerencial con gran énfasis en la eficiencia, tanto en la metodología como en los instrumentos aplicados.

 Cabe subrayar aquí que el modelo organizacional e institucional seguido por Chile para inducir la reforma a la administración del Estado, siguió el “modelo británico” hasta en el tipo de aparato institucional creado para dirigir y monitorear el proceso: un Comité Interministerial, es decir, una instancia gubernamental provisoria, con un mínimo de regulaciones legales y constitucionales y, por lo tanto, más sometida a las presiones y modificaciones provenientes del énfasis de la agenda política del gobierno, que de las necesidades del cambio organizacional en curso.

En la actualidad, la agenda de modernización del Estado en Chile se encuentra radicada institucionalmente en el Ministerio del Interior.

En cambio, por ejemplo, la modernización del Estado en España, iniciada por el gobierno en 1982, implicó la creación de un Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP), encargado de administrar la totalidad del proceso de cambio, tanto desde la perspectiva de la administración central, como de las administraciones autonómicas y locales. 

El cambio organizacional emprendido por España respondió -a la vez- a un paradigma modernizador (orientado a responder a los cambios experimentados por la sociedad española y su entorno europeo) y a una perspectiva  territorial (de acuerdo a la división del país en regiones dotadas de autonomía). ([5])

Los procesos que comienzan a implementarse en Chile a partir de 1994 buscan introducir nuevas lógicas en la forma de actuación de las instituciones gubernamentales, se enfatiza un carácter más gerencial que procedimental, incorporando criterios de eficiencia, eficacia y calidad, se pone atención al usuario como foco central de las preocupaciones de la gestión y se intenta transparentar los actos públicos.

En este contexto, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección de Presupuestos, promovió su primera iniciativa en materia de Modernización de la Gestión Pública en 1994: el Plan Piloto de Modernización de la Gestión Pública.

El proyecto estratégico de 1997 al 2000 de Modernización de la Gestión Pública apuntaba  a los siguientes objetivos:

a) Transformar a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de la gente.

(b) Mejorar la accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.

(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.

(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.

(e) Incorporar una cultura de evaluación.

(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.

De este modo, se sentaron las bases de un Sistema Integral de Gestión con el objeto de incorporar instrumentos que "asegurasen la debida planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de cuentas" ([6]).

El Sistema Integral de Gestión contaría con Metas Ministeriales, Compromisos de Modernización, Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), Sistemas de Evaluación de Metas y Compromisos, y Balances Integrales de Gestión.

 En la actualidad  (2009), los ejes de la Agenda Modernizadora del Estado giran en torno a las siguientes siete grandes orientaciones:

Recursos humanos y gerencia pública.

Servicios de excelencia.

Descentralización.

Perfeccionamiento institucional.

Transparencia y probidad.

Participación ciudadana.

Reformas políticas. ([7])

Se trata de una agenda que recoge dos grandes preocupaciones interdependientes: por un lado, la necesidad de profundizar y extender el impulso modernizador para que llegue hasta los destinatarios finales (los usuarios de los servicios), y por otro lado, intentar hacer coherente los cambios en la estructura administrativa con las reformas al sistema político e institucional, apuntando en definitiva hacia un Estado más eficiente y más democrático.

III.  DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS: LA GESTIÓN PÚBLICA DEL FUTURO

El balance posible de los avances, logros, insuficiencias y tareas pendientes de este vasto proceso de cambio institucional puede hacerse desde varios enfoques o perspectivas:

a)  con frecuencia los analistas de sistemas y los politólogos tendemos a preguntarnos por los resultados de los cambios institucionales: 1º  a la luz de las metas y objetivos inicialmente planteados, lo que nos permite diseñar una línea imaginaria desde el "punto de partida" (1994) y el punto de llegada (en el presente); 2º  a la luz de la evolución del comportamiento organizacional experimentado en el período en estudio; 3º  a la luz de  los cambios experimentados en el entorno y su impacto sobre las instituciones.

b)  también puede ser pertinente interrogarnos desde dos perspectivas humanas y socio-culturales complementarias: 1º  cómo perciben los ciudadanos o usuarios los cambios experimentados; y 2º  cómo perciben los funcionarios públicos dichas transformaciones, entendiendo siempre que estos cambios operan sobre rutinas y culturas organizacionales de larga data y que funcionan como inercias y resistencias al cambio.

 Es probable que ciertos dilemas planteados en el prolongado debate público en torno al rol del Estado, no hayan resuelto los problemas centrales de la eficiencia del sistema de servicios públicos en Chile. 

Las polaridades políticas y conceptuales entre “Estado vs. mercado”, o entre “nacionalización vs. privatización”, o entre “regulación vs. des-regulación”, o entre “eficiencia/ineficiencia pública vs. eficiencia/ineficiencia privada”, no se resuelven solamente a través de parámetros ideológico-doctrinarios (que son válidos y legítimos en una sociedad y un sistema político democrático), sino también a la luz de los resultados e impactos de las políticas públicas implementadas según cada una de esas lógicas, vistas desde sus propios objetivos iniciales (o sea, desde su propia racionalidad) y desde la percepción ciudadana (o sea, desde los destinatarios últimos de las políticas).

Cabe advertir también aquí las dificultades de analizar “desde la percepción ciudadana” la implementación e impacto de políticas públicas o de procesos de modernización del Estado, en cuyo diseño los ciudadanos de entonces no fueron consultados ni participaron, ya que así introducimos -hoy ex post- en el análisis del sistema de reformas, una variable que no fue incorporada en su elaboración proyectual.

 Tampoco hemos de desconocer que lo que pretendemos analizar son en realidad procesos complejos e institucionales en curso, de manera que no podemos juzgar con plena propiedad procesos o momentos institucionales durante la ocurrencia de las transformaciones (habida cuenta que cada sector institucional de la administración lleva su propio ritmo, velocidad, intensidad, amplitud y profundidad de los cambios), sino solo constatar los avances alcanzados y las tareas pendientes.

Modernización del Estado y cambio organizacional

En este aspecto cabe destacar el tópico del cambio organizacional.

En efecto, parecen subyacer a lo menos dos visiones o lecturas del cambio organizacional en las estructuras públicas.

Hay una visión, que denominaremos “de planificación lineal” que supone el cambio como un proceso continuo, producto de la capacidad de gestión de una elite previsora y clarividente, resultante del convencimiento cada vez más extendido de todos los involucrados acerca de la necesidad del cambio (y hasta de su inevitabilidad), por la instalación de coaliciones organizacionales a favor del cambio (dentro de los servicios y entre los órganos ministeriales o inter-ministeriales) y por el despliegue de procesos ordenados de institucionalización del cambio.

Pero también existe otra visión, que denominaremos “de aproximación realista”, que sugiere que el cambio organizacional resulta de procesos “ondulados”, es decir, no lineales, episódicos, de “ensayo-error-ensayo”, en los que el cambio planificado raramente es implementado como estaba previsto y que tiene consecuencias imprevistas y resultados aleatorios y diferenciados.  ([8])

Resultaría así –conforme a este patrón de interpretación y análisis de las políticas públicas- que en la realidad de los procesos institucionales de modernización del Estado desde la perspectiva que implican de cambio organizacional, resultan ser desintegrativos (a lo menos en sus fases iniciales), dinámicos (luego, cambiantes), endógenos (es decir, su contenido es cambiado por el contexto que se trata de cambiar), y asimétricos (se abre la brecha entre los que deciden y los que ejecutan e implementan, distancia entre la visión y la realización).  

Se trata de entender el cambio organizacional desde un punto de vista situacional, es decir, de comprender las transformaciones como impulsos episódicos insertos en contextos organizacionales en constante evolución. 

¿Los cambios organizacionales que se introducen en los servicios e instituciones públicas en el marco de los procesos de modernización del Estado y de la gestión pública, son, finalmente, episódicos o continuos? ¿No tendría sentido analizar los cambios originados en la modernización del Estado, desde una lógica incremental como la que propone Lindblom, es decir, que “…una política no es algo que acontece de una vez por todas.  Es algo que se rehace sin cesar.  Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones…”?.  ([9])

Criterios de evaluación

Recordemos nuevamente las metas estratégicas que se fijó el proyecto de modernización de la gestión pública en sus inicios, los que apuntaban a:

(a) Transformar culturalmente a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de las personas, consideradas como ciudadanos.

(b) Mejorar las condiciones de accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.

(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.

(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.

(e) Incorporar una cultura de evaluación en el conjunto del desempeño de los servidores públicos.

(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.

Creemos que el análisis sistémico del proceso de modernización, puede hacerse en función de un conjunto de criterios que son aquellos que permiten efectuar una evaluación coherente de las políticas públicas: capacidad de resolución y estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; predominio del interés público sobre los intereses particulares (public regardedness); calidad de implementación y cumplimiento; impacto y efectos multiplicadores de las políticas en la ciudadanía; percepción ciudadana sobre la pertinencia y resultados de la modernización; y eficiencia. 


IV.  TENDENCIAS, INTERROGACIONES Y ESCENARIOS HACIA EL FUTURO


Tres tendencias profundas de nuestro desarrollo nacional, debieran a nuestro juicio impactar sobre los servicios públicos y la función pública en el decenio siguiente:

1º  es posible estimar que el actual proceso de transición demográfica y de progresivo envejecimiento de la población (iniciado a mediados del siglo xx y que continuará a lo largo del siglo xxi), impactará sobre la función pública demandando mas y mejores servicios adecuados a los requerimientos de la tercera edad, pero a su vez generará e inducirá cambios en la composición de la fuerza de trabajo;

2º el cambio en los patrones de referencia culturales en curso, determinará un mayor predominio del individualismo en las conductas y actitudes individuales y colectivas, incrementando el nivel de presión y demanda de los ciudadanos por servicios públicos de mejor calidad y resolutividad;

3º  las nuevas tendencias resultantes de 30 años de aplicación del modelo de Estado subsidiario y sus resultados en todo el mundo, indican que no vamos en dirección de mas privatizaciones y externalizaciones de los servicios públicos, sino que nos encaminamos hacia Estados y servicios públicos más eficientes, más flexibles, mejor dotados y con un creciente proceso de profesionalización y de incorporación tecnológica y con nuevos conceptos de servicio público.

No deja de ser también pertinente en este punto del análisis el planteamiento de Guillermo O’Donnell en relación con la reforma del Estado, cuando dice que “…sin perjuicio de la necesaria eliminación de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalización de burocracias y procesos administrativos, el principal tema de una reforma del Estado, debería el para qué tipo de nación se propone que ese Estado sea…” ([10])

Los Estados modernos y los servicios públicos del siglo xxi percibimos que estarán orientados a la calidad social, a la accesibilidad resolutiva, a la contraloría ciudadana, al servicio situacional y multifuncional, a la eficiencia satisfactoria, a una mayor racionalización de los procesos de gestión y a incorporar criterios medio-ambientales, de género y de participación ciudadana, en los procesos de toma de decisiones, de implementación y de evaluación de las políticas públicas.

Es perfectamente previsible que los siguientes gobiernos continuarán asumiendo la tarea de la modernización del Estado, y cada gobierno entenderá, con sus propios énfasis, que este proceso es en última instancia, una modernización del servicio público para los ciudadanos. 

No deja de ser sintomático observar que en el pasado, cada uno de los gobiernos que asumieron la conducción del país con un sentido estratégico, impulsaron reformas y modernizaciones del Estado como procesos de largo aliento que -con el paso del tiempo y con los sucesivos cambios de gobiernos- fueron perdiendo velocidad, coherencia y continuidad. 

El método tan socorrido también del "borrón y cuenta nueva" (cada gobierno llega al poder con su propia agenda de modernización, casi como si tuviera que empezar de cero...) puede ser desastroso en el largo período del tiempo, dando como resultado cambios informes y desordenados, modificaciones parciales, reformas abortadas o incompletas, impulsos iniciales frenados, incoherencia administrativa y descoordinación institucional.

En el Chile de hoy la agenda de la modernización, parece funcionar desconectada de la agenda de cambio del régimen político, de la agenda de una nueva Constitución, de la agenda de la regionalización, de la agenda de la descentralización y la desconcentración.

Dos escenarios pudieran ser pertinentes para analizar la evolución futura del actual proceso de modernización del Estado en Chile.

Un escenario tendencial de prolongación de las actuales tendencias.

La hipótesis central de este escenario presupone que el proceso de modernización en curso continuará a través de similares tendencias y características de diseño e implementación que han ocurrido desde inicios de la década de los noventa.  Serán modificaciones y reformas que mantendrán su carácter episódico y variable en intensidad y extensión.

Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro, la generación de nuevas rutinas y procedimientos producirá en los usuarios la percepción que los cambios no suceden o que cuando suceden, los perjudican o no los satisfacen plenamente.

Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y del cambio de los patrones culturales de referencia, determinarán condiciones de disconformidad y de crítica ciudadana y, a su vez, inducirán a una mayor tercerización y privatización de los servicios y programas

Un escenario normativo de expansión y profundización de la modernización.

La hipótesis de base de este escenario presupone que como resultado de la adopción de la modernización del Estado como una política estratégica orientada al fortalecimiento de los servicios públicos y de la función pública, producirán un cambio en la percepción ciudadana y en los estilos de gestión pública.

Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y las mutaciones en los patrones culturales de referencia, determinarán una modificación de la percepción ciudadana respecto del servicio público, al introducir componentes de participación e involucramiento de los ciudadanos organizados en los procesos de toma de decisiones.

Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro previsible, la generación de nuevas rutinas y procedimientos –en un marco de mayor participación ciudadana-  producirá en los usuarios la percepción que los cambios suceden y que cuando suceden (aun cuando sea puntualmente), les permiten responder y satisfacer lo esencial de sus demandas y aspiraciones.

En una sociedad y en un orden global que se encuentran en plena mutación, que modifica sustancialmente sus lenguajes, sus patrones de referencia, sus procedimientos y estilos de conducta, sus aspiraciones y necesidades, las expectativas ciudadanas -cada vez mas individualizadas y segmentadas social y culturalmente- frente a los servicios públicos,  determinarán que los procesos y las estrategias de modernización del Estado se verán presionados "desde abajo" por la ciudadanía reclamando por atención, accesos y productos y servicios de mayor calidad y excelencia, y "desde arriba" por gobiernos y entes públicos que sentirán la creciente demanda ciudadana por servicios públicos de calidad, como un factor componente de la credibilidad política de las autoridades. 

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE REFERENCIA PARA PROFUNDIZAR 

Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas. México, 1992.  M.A. Porrua Grupo editorial.

Boeninger, E.: Políticas públicas en democracia. Institucionalidad y experiencia chilena, 1990-2006. Santiago, 2007.  Ediciones Cieplan - Ediciones Uqbar.

Laswell, H.: La orientación hacia las políticas.  Citado en Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas, pp. 79-104.

Lindblom; Ch.: La ciencia de “salir al paso”. (The science of muddling trough – Public Administration Review. Nr. 39, 1959).

Lindblom, Ch., Braybrooke, D.: The strategy of decision. N. York, 1963. The Free Press.

March, .: Rediscovering institutions. The organizational basis of politics.  N. York, 1989.  The Free Press.

PNUD: La democracia en América Latina.  Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. B. Aires, 2004.  PNUD.

Rapoport, .: Gestión de Entes y Empresas Públicas.  Decisión, responsabilidad y control. Barcelona, 1990. D. de Brouwer.

AGENDA DE MODERNIZACION DEL ESTADO - http://www.modernizacion.gov.cl/

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL - EN PROFUNDIDAD - http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/modernizacion-estado-mas-que-corrupcion

PORTAL SOBRE POLITICA PUBLICA - http://www.politicapublica.cl/

SUBDERE - http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-28951.html

[1] Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 1996, p. 3.

[2] Reforma y Modernización del Estado. IX Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe, México DF, 1994. p.7.

[3] Working Together. London, 2009. H.M. Gouvernement. Cabinet Office.

[4] La modernisation de l’Etat en actions. Paris, 2007. Direction Générale de la Modernisation de l’Etat. DGME.

[5] MAP: Plan de Modernización de la Administración del Estado. Madrid, 1992. Ministerio para las Administraciones Públicas.

[6] Comité Interministerial de la Gestión Pública, Santiago, 2000, p.23.

[7] Gobierno de Chile: Agenda de Modernización del Estado. Santiago, 2008.

[8] Langley, A., Denis, J.L.: Les dimensions negligées du changement organisationnel. Otawa, 2006. Ecole Nationale d’Administration Publique, ENAP.  En el texto: Langley, A., I. Lines, R., I. Stensaker: New perspectives on organizacional change and learning. Bergen, 2006.  Fagbokforlaget Edits.

[9] Lindblom, Ch., op., cit., p. 49. Aguilar, L.: La hechura de las políticas. México, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores, p. 49.

[10] PNUD: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, B. Aires, 2004, p. 177.

E

Este ensayo examina algunos elementos para una geopolítica  y una visión oceanopolítica del cono sur de América Latina, delimitando su objeto de estudio en la región continental, insular y marítima austral del continente sudamericano y que se denomina región patagónica o Patagonia.

A diferencia del resto de la frontera común chileno-argentina, en la región patagónica no existe una cordillera que separa los espacios territoriales, dominada por extensas pampas que se extienden en toda la región continental y la isla de Tierra del Fuego.  A diferencia del resto de los respectivos territorios jurisdiccionales chileno y argentino, en la Patagonia la geografía no separa ambas culturas ni ambas comunidades, sino que se presta para comunicarse y aproximarse.

En los inicios del siglo xxi y en un contexto de mundialización de los flujos e intercambios, sustentamos la hipótesis que el "problema geopolítico" de la región patagónica austral chileno-argentina está determinado fundamentalmente  por la propiedad, el acceso y la explotación sustentable de un conjunto de recursos naturales y energéticos que constituyen la dotación de recursos de ambas naciones en dichos territorios.

Por su parte, el "problema oceanopolítico" de la región patagónica austral chileno-argentina está determinado fundamentalmente por el ejercicio de las respectivas soberanías marítimas sobre el mar territorial y el mar presencial que Chile y Argentina poseen en esta región del planeta, por la proyección antártica de estos territorios continentales e insulares y por el acceso privilegiado de ambos Estados a los recursos marinos, submarinos y del fondo marino.

Existen entonces, dos dimensiones interdependientes en este campo de estudio: 1º la problemática de las soberanías nacionales; y 2º la problemática de los recursos naturales y energéticos que se encuentran en los espacios continentales, insulares y marítimos de esta región.

Desde una perspectiva geopolítica y oceanopolítica, entendemos que el concepto que permite sintetizar ambas problemáticas es, a nuestro juicio, el de patrimonio ecológico territorial. 

II.  EL PROBLEMA GEOPOLÍTICO Y EL PROBLEMA OCEANOPOLÍTICO DE LOS ESPACIOS PATAGÓNICOS AUSTRALES: ELEMENTOS DE ANÁLISIS

Hemos identificado que el problema geopolítico principal al que se enfrenta la región patagónica austral, es el de la propiedad, el acceso y la explotación sustentable de un conjunto de  recursos naturales y energéticos.

Geopolítica de la energía y de los recursos

Numerosos estudios e investigación, así como la experiencia de más de un siglo de desarrollo económico, en esta parte del mundo, permiten identificar que la región patagónica continental, insular y marítima, dispone de una amplia dotación y reservas de gas natural, petróleo, agua natural (en la forma de grandes campos de glaciares continentales), y de carbón mineral, así como condiciones naturales climáticas y geográficas susceptibles de permitir el desarrollo de las energías eólica y mareomotriz, entre otras. 

Para los efectos de este ensayo hemos definido  patrimonio ecológico territorial como "el conjunto de condiciones naturales y recursos necesarios a la sustentabilidad ambiental, y que se sitúan al interior de las fronteras de un determinado territorio, bajo una jurisdicción única o sometido a disputa jurisdiccional o rivalidad hegemónica,  y que garantizan en el tiempo su continuidad y viabilidad económica, material y cultural.".

A su vez, los espacios marítimos disponen de una amplia dotación de recursos pesqueros, mientras en los fondos marinos del Pacífico sur y del Atlántico sur se encuentran -entre otros recursos- campos de nódulos polimetálicos y reservas de hidrocarburos.

Desde una perspectiva geopolítica moderna, una de las interrogantes mayores que se pueden plantear acerca de esta materia es la de la propiedad y el acceso a estos recursos, toda vez que en la mayoría de ellos (carbón mineral, gas natural y petróleo, entre otros) el ingreso y predominio de capitales extranjeros ha ido desnacionalizando la propiedad, o la exploración o la explotación de los yacimientos y reservas. 

En un contexto global de inicios del siglo xxi  caracterizado -entre otros factores-  por un creciente conflicto y rivalidad hegemónica por acceder a las fuentes de agua natural, por el deterioro de otras fuentes acuíferas en el planeta (desertificación en particular), las enormes reservas de agua natural que se encuentran en los campos de hielo patagónico (resultado  del proceso de glaciación procedente de la cordillera de los Andes patagónicos), tanto en el territorio chileno como argentino) pueden constituir -potencialmente en el futuro- un factor de conflicto a la hora de determinar el acceso de las potencias estatales o corporativas para satisfacer sus propias necesidades del recurso agua.

Desde esta perspectiva, la cuestión del acceso y el control sobre estos recursos naturales-energéticos no es esencialmente un problema tecnológico ni de rentabilidad de las inversiones, sino que de aseguramiento de que las propias naciones,  los propios Estados, las propias regiones tengan un acceso seguro, sustentable y garantizado a estos recursos, sobre la base del ejercicio activo del principio de soberanía energética.  

En un mundo de creciente escasez de recursos y de energía, los Estados que se despojan de ellos, pierden soberanía.

En consecuencia, la "ventaja comparativa y competitiva" de los espacios australes patagónicos, en su relación dinámica con los procesos globalizadores y mundializadores, reside precisamente en la existencia una dotación única de de recursos energéticos y naturales que, en sí mismos, pueden constituirse en una base de sustentación para un desplegar un modelo desarrollo autodirigido regional, que apunte a la suficiencia energética y a la sustentabilidad ambiental.

La geopolítica prospectiva de la Patagonia austral chileno argentina en los próximos estará fuertemente determinada por el acceso y el control de los recursos energéticos (gas natural, petróleo, carbón) y naturales, agua en especial.

¿Estados ausentes o mercados omnipresentes?

Al mismo tiempo, las grandes extensiones patagónicas australes presentan una fragilidad demográfica evidente. 

La tasa de poblamiento de las pampas australes continentales y en la isla de Tierra del Fuego, son las más bajas del continente sudamericano, debilidad originada tanto en el clima inhóspito y la geografía hostil, como en la ausencia de políticas de Estado -llamémosle políticas estratégicas, en el sentido de políticas prospectivas- en materia de poblamiento, de desarrollo de la infraestructura y hasta de planificación territorial a largo plazo. 

Es exactamente cierto que "no controlamos los recursos porque no hay presencia estatal-nacional y no hay presencia estatal-nacional...porque no hay poblamiento (suficiente en relación al espacio)", pero fuerza es de reconocer que con Estados nacionales que se despojan de los propios recursos estratégicos de estos territorios australes (gas natural, petróleo, carbón, pesca, bordes costeros...) para dejarlos en manos de intereses privados extranjeros, el poblamiento resulta un proceso azaroso, imprevisible y exclusivamente dependiente de las meras motivaciones del mercado.   

El mercado nunca produce soberanía.

En las condiciones objetivas del desarrollo periférico y dependiente de la Patagonia chileno-argentina, sólo el Estado puede garantizar la soberanía energética, el poblamiento territorial y la soberanía nacional.

Llegarán inmigrantes ocasionales a trabajar en las empresas energéticas en la Patagonia, pero regresarán a sus regiones de orígen, cuando "el mercado" les de la señal que esos recursos se agotan o son menos rentables.

Aquí interviene además la variable migratoria. 

Mientras entre la segunda mitad del siglo xix y los primeros veinte años del siglo veinte -la época  que hemos denominado de una "economía ganadera de exportación"- los grandes consorcios ganaderos y los respectivos Estados nacionales indujeron deliberadamente el poblamiento de las pampas y las costas patagónicas (Rio Gallegos, Rio Grande, Punta Arenas, Puerto Natales, Comodoro Rivadavia, Usuahia), el paulatino retiro del Estado y la entrega de los recursos naturales (petróleo en primer lugar, carbón, industrias...) a capitales extranjeros, han tendido a invertir los flujos migratorios históricos, convirtiendo a la Patagonia ahora en un espacio que produce emigrantes.

Los Estados de Chile y de Argentina hoy carecen no solo de políticas estratégicas de poblamiento territorial y productivo para la Patagonia, como hasta los años sesenta y setenta, sino que además no disponen de una capacidad de reflexión prospectiva y geopolítica que permita que las autoridades decidan bajo una lógica de largo plazo.

De territorio de inmigración, la Patagonia chileno argentina se ha transformado en territorio de emigración.

Mientras los mercados se apoderan de los recursos y privatizan los intercambios económicos en la región austral del continente sudamericano, los Estados devinieron en aparatos burocráticos subsidiarios, dependientes de la lógica mercantil y entonces las nuevas generaciones de jóvenes patagónicos y de futuros profesionales prefieren emigrar hacia otras latitudes. 

Al mismo tiempo, los nuevos flujos migratorios que escasamente llegan a Santa Cruz, Tierra del Fuego o Magallanes, están constituidos por fuerza de trabajo de menor calificación profesional.  La Patagonia emigra profesionales y mano de obra calificada y recibe mano de obra no-calificada.  

III.  EL ESPACIO GEOPOLÍTICO Y OCEANOPOLÍTICO PATAGÓNICO

En la realidad geográfica de la regón patagónica austral, la geografía parece determinar la historia en esta zona del planeta, pero la presencia humana moderna (sin contar con la ancestral presencia originaria desde 11.000 años antes de nuestra era), ha sido capaz de constituir sociedades regionales producto de la síntesis de aportes culturales sudamericanos y europeos, pero ha sido incapaz de producir procesos sostenidos de desarrollo, a lo largo de un siglo y medio de ocupación.

La Patagonia sigue siendo hoy -un siglo y medio después de su ocupación moderna- una región binacional periférica y subdesarrollada, que suministra recursos naturales en un contexto de baja industrialización y de muy escasa incorporación de valor agregado a fuentes de recursos provenientes de la tierra, el subsuelo y el mar.

La región patagónica tiene una historia que registra una geografía turbulenta, inhospita y disputada: recursos energéticos y naturales que los Estados nacionales hoy no controlan, producto de un modelo de desarrollo privatizador, subsidiario y que consagra la dependencia de las economías regionales de los suministros de capital y de tecnología provenientes de los centros de poder mundial. 

La Patagonia sigue siendo hoy, un siglo y medio después de su ocupación moderna (1840 en adelante), una región que suministra y exporta materias primas y que importa y recibe, capital, manufacturas, tecnologías y flujos migratorios.

De este modo, la geopolítica patagónica del presente y del futuro previsible no es una geopolítica de las fronteras o de los límites, de las fronteras interiores o de las hipótesis de conflicto, sino que es una geopolítica de los recursos energéticos y naturales en función del interés nacional de Chile y Argentina y de la posibilidad de desarrollar procesos y escenarios geoeconómicos de integración y de complementación, susceptibles de instalar a la Patagonia como un actor subregional en el continente sudamericano y en la globalización.

Cinco -a nuestro juicio- son los espacios geográficos que determinan la geopolítica y la oceanopolítica patagónica:

1º  el estrecho de Magallanes, punto de conexión y paso interoceánico seguro entre el Pacífico y el Atlántico y que continuará siendo un espacio de interacción geopolítica y oceanopolítica, esencial para la navegación marítima austral y la interconexión bioceánica.

2º el canal Beagle, que separa a la Tierra del Fuego de isla Navarino, y que constituye un paso alternativo interoceánico de interés asociado a la industria turística y a un desarrollo insular y marímo sustentable.

3º el paso de Drake, el principal paso interoceánico abierto entre el Pacífico, el Atlántico y el océano Austral, y que en el futuro continuará siendo un ámbito de interés oceanopolítico y geopolítico para la interconexión entre ambos océanos y como espacio privilegiado de proyección marítima desde y hacia el continente sudamericano y los territorios antárticos.

4º  las pampas patagónicas como espacio territorial provisto de recursos energéticos y naturales de gran potencialidad, y que puede constituirse en el futuro en  territorios de disputa por el acceso a ciertos recursos estratégicos de interés glonal.

5º los hielos continentales patagónicos, definidos como espacios de alto interés geoeconómico, como patrimonio ecológico territorial compartido de Argentina y Chile y como factores futuros de rivalidades de hegemonías frente a las crecientes necesidades de suministro de agua natural, provenientes de otras potencias.

IV.  LAS MACROVARIABLES DE UNA GEOPOLÍTICA PATAGÓNICA

En síntesis, cuatro son a nuestro juicio, las macro-variables que determinan la geopolítica y la oceanopolítica de la región austral del continente sudamericano:

1º  la condición esencial de region periférica y dependiente dentro de Estados nacionales que son, a su vez también, perifericos en el orden global y en la distribución y jerarquización del poder del sistema-planeta.

2º la condición de zona de conexión de los tres océanos mayores del planeta: Pacífico, Austral y Atlántico.

3º la condición de espacio de conexión territorial (marítimo y terrestre) entre el continente sudamericano y los espacios antárticos.

4º la condición de la región patagónica como un amplio espacio geoeconómico (terrestre, insular y marítimo)  dotado de recursos energéticos y naturales susceptibles de adquirir un carácter estratégico para el desarrollo  sustentable de Chile y de Argentina, y para su reposicionamiento en el orden geopolítico continental y planetario.

Manuel Luis Rodríguez U.

Cuando el Presidente de los Estados Unidos  Georges W. Bush recibió una llamada telefónica desde Beijing, del propio Presidente Hu Jin Tao de la República Popular China, en octubre de 2008, pidiéndole que la Reserva Federal estadounidense salga en respaldo de Lehman & Brothers, algo profundo cambió en todo el mundo.

Se trataba de exigir que se diera una señal del Estado norteamericano en favor de un banco en riesgo de quiebra (en el que China tenía depositados miles de millones de dólares en Bonos del Tesoro), y entonces el mito del Estado neoliberal y subsidiario, el paradigma del Estado mínimo y que deja actuar libre y desreguladamente a los mercados, se esfumaron como una pompa de jabón.  

¿Qué habría sucedido si el Estado chino, el poderoso y comunista Estado chino,  hubiera quitado su respaldo a Lehman & Brothers y hubiera exigido el pago efectivo de todos esos bonos?

Ese día sin duda Milton Friedman y Friedrich Hayek se dieron vueltas en sus sarcófagos y Adam Smith suspiró de nostalgia en la ultratumba.

VIDA...

Desde los tiempos prehistóricos de Adam Smith y de Thomas Hobbes, el Estado ha sido objeto de profundos análisis y de apasionadas afirmaciones ideológicas.  Las teorías liberales con Montesquieu y sus seguidores "dibujaron" una noción de Estado que suponía la creciente intervención del aparato de servicios públicos en los territorios, y el despliegue del organismo público en el ejercicio del poder y la instalación de la soberanía como atributo exclusivo y excluyente.

La simplicidad del paradigma liberal del Estado no nos debe engañar: el Estado debe dejar de hacer todo aquello que el mercado puede hacer.  O, dicho en otros términos, el mercado gobierna la economía, la sociedad y la política, y en tales condiciones el Estado mínimo y subsidiario es el que mejor garantiza la omnipotencia del mercado, de la libre competencia, del equilibrio dinámico de la oferta y la demanda y de la libre iniciativa.

Desde la perspectiva teórica liberal, el Estado es entonces al mismo tiempo, el garante de la seguridad y de la paz, pero debe intervenir lo menos posible en la actividad económica, toda vez que dicha actividad debe ser dejada al libre arbitrio de los individuos libres y de la "mano invisible" del mercado y de las fuerzas económicas.  El período de la economía dirigida del mercantilismo, propio del siglo XVII y XVIII europeo, no fue más que un paréntesis para que los actores económicos alcancen el poder y la capacidad de proyección económica y geográfica en sus naciones y en el resto de los continentes, como resultado de las conquistas y descubrimientos marítimos y territoriales del siglo XVI.

En la lógica predominante y en la doctrina tradicional, el Estado ha sido descrito como una pesada máquina burocrática ineficiente, un lastre administrativo, jurídico y político, un ineficiente y costoso sistema complejo de burocracias instaladas como una excrecencia de la función pública.

Durante tres decenios (desde la década de los ochenta del siglo pasado), el Estado de bienestar, el Estado de políticas sociales y de inversión pública en infraestructura, fue denostado y convertido en la causa de los males de la economía, de la pobreza, de las empresas y emprendedores.  Durante treinta años ininterrumpidos, el Estado era el problema y la solución era el mercado: todo el mercado, todo al mercado, todo es mercado.

PASION...

A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, las teorías liberales y neoliberales se enfrentaron a los paradigmas marxistas y social-democrátas, bajo la nocíón que el Estado constituía una burocracia que dispensa beneficios sociales a  un costo que lleva a las arcas fiscales al déficit crónico.

El derrumbe de los socialismos reales de Europa a fines de los años 80, dejaron abierta la puerta para la adopción del paradigma neoliberal de un Estado mínimo, que sirve como aparato de suministro de subsidios, ayudas y beneficios provisorios, mientras el mercado se hace cargo gradualmente de la totalidad de la actividad económica, después de las privatizaciones de los servicios públicos. 

Reagan, Tatcher y el Consenso de Washington, dieron impulso político e institucional a un Estado que se deshace paulatina y sistemáticamente de toda actividad productiva, y que mide la calidad de los servicios públicos segun criterios de rentabilidad, y que analiza la función pública mediante criterios de evaluación de desempeño, intrododuciendo  sistemas de racionalización y externalización de los servicios y  estrictas metas cuantificables a cumplir.

Los resultados no tardaron en observarse: servicios públicos emprobrecidos, sin recursos, con presupuestos acotados, con personal mal pagado, mientras al lado surgían empresas, operadores y suministradores privados de los mismos servicios, pero privados.

...Y MUERTE

La crisis económica y financiera que desencadenaron las aseguradoras y corporaciones financieras occidentales, sin
embargo, abrieron una brecha en el poderoso sistema estatal-financiero mundial.

El hundimiento de la economia financiera el 2008, no completamente recuperada de la anterior crisis asiática, aparece como una secuencia cíclica en la que el Estado -en su versión subsidiaria y liberal-  aparece como un actor político-institucional desprovisto de capacidad de maniobra y de reacción poara enfrentar los daños sociales ocasionados por el colapso empresarial y económico.   Los ciclos de cada crisis son la historia del modelo de desarrollo capitalista a lo largo de cinco siglos de historia: crecimiento/expansión, auge, colapso, depresión y recuperación.    En cada uno de esos momentos del ciclo de la crisis, el Estado ha de desempeñar un rol, en tanto organo de poder político que gobierna la nación.

Pero el liberalismo triunfante de los treinta años pasados, propugnaba un Estado mínimo, subsidiario, marginal.

Las crisis son a la economía...como las privatizaciones son al Estado: un mal evitable.

Así como el Muro de Berlín se vino abajo con las picas de los ciudadanos alemanes en 1989, el muro de los bancos se estremeció en 2008 con la entrada del Estado, del fisco y de las agencias públicas, para salvar el desastre en curso.  Gran Bretaña dió el ejemplo, cuando el Fisco Británico salió al rescate de un banco escocés, comprando acciones e instalando directores públicos en los directorios de las financieras.

Durante treinta años ininterrumpidos, el Estado era el problema y la solución era el mercado: todo el mercado ... todo al mercado ... todo es mercado.  Ahora queda en evidencia que el problema es el mercado y que la solución es el Estado.

EL ESTADO QUE VOS MATASTEIS...GOZA DE BUENA SALUD...

No obstante los ataques del mercantilismo liberal y de la ideeología neoliberal a ultranza, el Estado, entendido como el instrumento institucional y político que la nación constituye para el ejercicio y la administración del poder, no desapareció completamente.

Todavía la maquinaria estatal podía y puede reconstituirse  como organo de expresión de la soberanía nacional, como síntesis política de la nación, como espacio ciudadano donde se garantiza el interés general y la voluntad de la colectividad por encima de los intereses privados y corporativos.

Por último, así como la economía es un asunto demasiado grave como para dejarla en manos de economistas y gerentes, la política y el Estado son asuntos demasiado importantes como para dejarlos en manos de lobbistas, demagogos, populistas y operadores políticos.

En la actualidad se plantea la vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación e implementación de las políticas públicas.

El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una organización burocrática para la concreción de determinados fines orientados por el Estado. Pero, en el juego dinámico y complejo de la Política y de las políticas públicas, se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados de "racionalidad técnica", y de "racionalidad política".

Para el primer modelo de políticas públicas, las organizaciones piensan la acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la implementación de políticas aplicando criterios establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de antemano.

La planificación juega aquí un papel importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de la planificación sino más bien como el enfrentamiento de la racionalidad ténica con la política, regida por principios diferentes. Por ello "Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego -la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que las premisas de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre".

En el segundo modelo, se parte del intercambio (exchange), como propio de la política. Esto implica conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No surge así la política por obra de la planificación sino por transacciones. En la medida en que se implementan las políticas van chocando con resultados y costos no esperados, lo que motiva en la práctica a realizar ajustes o "incrementos", con criterios de racionalidad acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha relación con la estructura social donde se aplican las políticas.

Esta idea de incremento lleva posteriormente a tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador. Asi, se entiende entonces que el aparato estatal no es pues el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente.    Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena.

El cambio organizacional al que se aproxima el Estado en los siguientes decenios del siglo XXI, se hará posiblemente en función de alguno de estos tres paradigmas de cambio y reforma.

 El enfoque o corriente garantista.

Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la acción sujeta a la ley", o sea al acto administrativo según un marco normativo, no-solo que lo regule sino también que lo dirija o sea como medio para la acción.O sea que es esta la visión subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupción, mediante la "reducción de la discrecionalidad de los operadores públicos" O sea, un mayor accountability o control endógeno, o sea del mismo sistema a través de agencias de control en el desempeño de los funcionarios públicos, de carácter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la función publica sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administración bajo algún ordenamiento jurídico basada en agencias de control.

El enfoque o corriente eficientista.

La corriente eficientista hace referencia a lo que se llama el "management científico", cuyo patrón de comportamiento viene a ser la conversión de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clásicas de la administración tales como las que menciona el autor: técnicas de contabilidad y control de gestión, el presupuesto, al análisis financiero, la gestión de las compras, de los inventarios, la clasificación de puestos, la evaluación de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto grado de profesionalización de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilización de los recursos.

El enfoque o corriente contractualista.

Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocráticas de gestión, sin perder de vista, la racionalidad económica de los recursos; característica fundamental de la anterior tendencia.   Sus fundamentos ideológicos son el pensamiento del public choice, teoría de la elección publica, las teorías de organización empresarial y la moderna teoría económica de la organización. La consecuencia es una visión centrada en sustituir la coordinación jerárquica, por una coordinación contractual y más flexible que permita la adaptación de la gestión a circunstancias especificas.

Es probable sin embargo, que el cambio organizacional en el Estado venga por otros senderos. 

ALGUNAS LECCIONES DOLOROSAMENTE APRENDIDAS

La sucesión de crisis económicas ocurridas desde 1980 en adelante, permiten deducir que solo un Estado fuerte es capaz de ayudar a la sociedad y a la economía a salir de la pobreza, del desempleo, de la falta de inversión, de la quiebra de empresas y de los errores del mercado.

Solo el Estado es capaz de garantizar un mínimo social para todos y sobre todo para los ciudadanos mas desvalidos, porque el mercado opera como una máquina registradora que selecciona clientes de acuerdo a su poder adquisitivo, mientras que los servicios públicos pueden beneficiar a los ciudadanos con políticas inclusivas. 

Mientras el mercado privatiza las ganancias y socializa las pérdidas, el Estado tiene el deber de socializar las ganancias y privatizar las pérdidas, mediante políticas públicas eficientes y participativas.

La reforma del Estado que se viene, es la reforma de la eficiencia satisfactoria de los servicios, políticas y programas, de la participación y de la inclusión activa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, de la interlocución de la administración con los ciudadanos, de la retroalimentación ciudadana  en la gestión de las políticas públicas y de la máxima transparencia posible de la comunicación pública y de la información.

En los próximos decenios del siglo XXI, se abre una época de redefiniciones profundas de la función pública y de la gestión pública. 

Esta dejará de ser solamente un mercado competitivo de acción pública y de gerenciamiento de los recursos fiscales,  que se enfrenta a las empresas y los proveedores privados o se asocia con éstos en términos dependientes, para convertirse en un servicio de excelencia y de vocación profesional volcado a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, interesado en la participación de la sociedad civil y el protagonismo de los ciudadanos y sus organizaciones, abierto a la información y  la interlocución con los beneficiarios de las políticas y los programas. 

El referente del Estado y de los servicios públicos no pueden seguir siendo las empresas, sino que será la propia calidad, prontitud y contenido social de sus políticas y programas.   

Es posible repensar la función pública y la gestión pública a partir -entre otros- del concepto de "calidad social", para referirnos a "una condición cualitativa compleja del servicio público y de los bienes y servicios que provee, conforme a criterios y parámetros de satisfacción máxima posible, de percepción ciudadana positiva de la respuesta pública y de resolución competente de las demandas y necesidades de los individuos y los grupos".

Es necesario repensar la noción de eficiencia de la gestión pública, pasando desde un enfoque principista que se centra en la calidad del gasto, en los procesos de implementación, en las exigencias de accountability, para pasar a un concepto y a un enfoque finalista de "eficiencia satisfactoria" o de "eficiencia como experiencia ciudadana", según el cual "la eficiencia de los servicios, bienes y productos del Estado se mide también -y sobre todo- en términos de parámetros de percepción de satisfacción por parte de los usuarios y beneficiarios finales, entendidos como ciudadanos asociados y movidos por aspiraciones y necesidades y que se adscriben a una cultura, una identidad, una condición social y un territorio de pertenencia"

La lógica de los presupuestos participativos y de las consultas ciudadanas pudiera extenderse en todo el aparato estatal.  A la desestatización y privatización de los años pasados, se vendrá ciertamente una re-estatización y una ciudadanización de las funciones públicas.

Los parámetros contemporáneos de la función pública no son los de la eficacia cuantitativa, económica y presupuestaria, sino también son los de la eficiencia distributiva, de la resolución pronta de los problemas, de la resolutividad, de la anticipación a las crisis, y del cada vez más riguroso y exigente escrutinio ciudadano sobre la actividad pública.

El nuevo Estado que surgirá de las ruinas de la crisis económica supone un nuevo contrato social, entre los ciudadanos y la clase política y gobernante.  Implica una nueva concepción de la soberanía y del poder constituyente de la nación, en una epoca de mundialización de los intercambios y de los flujos de bienes, servicios, datos y conocimientos, con ciudadanos portadores de nuevas exigencias y con multitudes inteligentes que actúan, reflexionan, resisten y funcionan en red desde dentro y desde fuera del aparato estatal.

En este contexto, si el Estado no se dota de capacidades prospectivas, seguirá actuando a ciegas frente a las fuerzas del mercado.

Esto significa que los servicios públicos y la administración central debe  avanzar en dotarse de unidades de análisis prospectivo, es decir, de capacidad de anticipación en el mediano y largo plazo: en síntesis un Estado con capacidades estratégicas y prospectivas, dispuesto a pensar el futuro en términos de años y de decenios, y no de permanecer mutilado ante los imperativos y urgencias de la coyuntura.

FUENTES DE INFORMACIÓN PARA PROFUNDIZAR

ENAP - ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION PUBLIQUE - http://www.enap.uquebec.ca

Aguilar Villanueva, L.: La hechura de las políticas. México DF, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores.

Aguilar Villanueva, L.: El estudio de las políticas públicas. México DF, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores.

March, J., Olsen, J.: Rediscovering Institutions.  The organizational basis of Politics.  N. York, 1989.  The Free Press.

Manuel Luis Rodríguez U.

En los inicios del siglo xxi, asistimos a una serie de manifestaciones que nos señalan la crisis del modelo de Estado subsidiario y neoliberal que se había propugnado en los últimos dos decenios del siglo pasado, como un paradigma teorico estatal inamovible, único y definitivo.

La desmistificación del Estado liberal de mercado, vino tanto desde la creciente incapacidad del propio aparato estatal para responder a las cada vez mas complejas y diversas demandas ciudadanas, como del propio sistema económico con el que aquel se articula (en una formación socio-política histórica características), cuya crisis puso al descubierto que si ayer el Estado era presentado como el problema del subdesarrollo o del bajo crecimiento, hoy se constata que es el mercado el orígen del atraso y de las desigualdades sociales y económicas.

La crisis económica y financiera global en la que está sumida el sistema-planeta completo desde 2008 en adelante, ha puesto en entredicho el paradigma del Estado subsidiario neoliberal, como lo analizamos en nuestro artículo "El Estado de después de la crisis: vida, pasión y muerte de un paradigma": http://paradygmas.blog.com/2009/09/30/el-estado-de-despues-de-la-crisis-vida-pasion-y-muerte-de-un-paradigma/

La noción ideológica de un Estado prescindente, subsidiario y ausente de la actividad productiva, ha hecho posible que el mercado se convierta en el eje central del proceso económico, en el criterio central de distribución de los beneficios e ingresos y en la lógica que aseguraría la igualdad, la justicia y la libertad para todos los ciudadanos.  En el dilema Estado-mercado, el péndulo de la historia en los recientes tres decenios, llevó a la cuasi desaparición de servicios y empresas públicas a manos de gobiernos liberales y de políticas privatizadoras cuyo efecto principal -aunque no el único- ha sido ahondar las brechas sociales, culturales, de género y territoriales.

Pero también ha entrado en crisis el concepto de servicio público y de función pública asociado a criterios de rentabilidad, de eficiencia cuantitativa y de racionalización de los recursos puestos a disposición de funcionarios y usuarios.

La problemática del Estado regresa entonces a la Ciencia Política contemporánea como una interpelación acerca de la eficacia y de los efectos sociales, políticos e institucionales de un tipo histórico de Estado.

Avanzamos entonces en estos primeros decenios del siglo xxi hacia una matriz socio-política y estatal en que se replantean totalmente los pilares conceptuales e ideológicos del Estado y del orden político. Aquel Estado subsidiario del siglo xx, entregado casi ciego y a manos atadas a la voracidad depredadora, y a la lógica conquistadora y excluyente de las fuerzas del mercado, no solo no puede seguir gobernando eficazmente las democracias instaladas bajo su alero ideológico, sino que la ciudadanía, no acepta y se resiste cada vez más a legitimar un orden político-institucional opaco, cerrado, vertical, piramidal,  burocrático y centralizado.

Ha llegado la hora de las funerales del viejo Estado y ha sonado el tiempo en que por distintos caminos, por distintos senderos nacionales y regionales, las sociedades se darán el tiempo y la razón para construir un nuevo Estado.

OTRO ESTADO: NUEVOS PATRONES CONCEPTUALES DE REFERENCIA

Es posible otro Estado, en el que los ciudadanos ejerzan la plenitud de sus derechos y de sus deberes, en un contexto en que las identidades, los territorios y los grupos sociales tienen accesos y oportunidades para expresarse y para ver traducidas sus aspiraciones en políticas.

La gran transición que atravesarán los sistemas políticos en los siguientes decenios del siglo xxi será desde un Estado que fué convertido en "gerencia política del mercado", a un Estado transformado en órgano de poder y participación de la ciudadanía. Se trata en general de pasar desde un Estado democrático predominantemente representativo a un Estado predominantemente participativo, a una república de los ciudadanos.

En busca de un nuevo concepto de servicio público

Asistimos a una crisis del concepto tradicional de gestión pública y de servicio público derivado de este tipo de Estado.

En el concepto de servicio público anterior, por ejemplo, la función de recursos humanos estaba destinada a convertirse en el motor de la competitividad de la organización, consciente de la importancia de captar, retener y desarrollar a los mejores trabajadores, técnicos y directivos.

En este contexto, el administrador, transformado en el gerente de recursos humanos debía tener poder de decisión en cuestiones de tipo estratégico directamente relacionadas con la función, pasando a ser uno de los directivos más importantes de la organización.   Entonces, denominaciones como administración de recursos humanos, dirección de desarrollo de recursos humanos, organización y gestión de recursos humanos, tendían a ofrecer una visión contemporánea de la función de recursos humanos en los servicios públicos, como herramienta para la competitividad del servicio.

Pero, en una sociedad en que el Estado ha de cumplir un rol central y estratégico en la promoción del desarrollo de la nación y en la orientación de los esfuerzos colectivos, ¿con quién tiene en realidad que competir el servicio público? ¿porqué tiene que competir un servicio público, si la función esencial del servicio público es servir al público y no buscar pretender obtener utilidades o ganancias financieras con su actividad?

Es necesario reconocer que cuando se habla de gestión pública se está hablando a la vez de tres tipos de discusiones distintas. Primero una acerca de la gestión pública como un fenómeno empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gestión pública existe y está en nuestros gobiernos.  

Segundo, la gestión pública es un área de debate profesional, en tanto opera mediante personas que toman  decisiones, que actúan el contexto de un sistema organizacional y de rutinas preestablecidas y que buscan orientaciones entre sus pares acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas. Finalmente, debe señalarse que la gestión pública, se ha transformado en un área de debate académico, de manera que, a pesar de no tener la claridad conceptual de la teoría de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y de desarrollo de investigaciones en distintos centros académicos.

Los nuevos patrones de referencia del futuro Estado, nos hablan de un servicio público volcado a su función servicial, dotado de poderosos recursos materiales, tecnológicos y de un capital humano altamente competente y profesional que brinda servicios, productos y bienes de alta calidad y excelencia, pero que no pierde su condición de organo de la administración al servicio de los ciudadanos y de sus necesidades y demandas.

Para ello postulamos una reflexión orientada a conceptualizar un nuevo paradigma de Estado, en función de un conjunto de conceptos.

La calidad social

Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio.

La eficiencia satisfactoria

La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario. 

La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio. 

El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas.

La contraloría ciudadana

Un nuevo Estado supone una nueva forma de ciudadanía.

Se trata de pasar desde una ciudadanía pasiva a una ciudadanía que se involucra y que controla al Estado y la administración, a lo largo de todo el proceso administrativo.  Ciudadanos que se informan, que disponen de información suficiente y transparente y que controlan organizada y socialmente todos los aspectos del ejercicio de la función pública.

La participación decisoria

Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta  a ambitos territoriales y sociales restringidos.

Se trata de romper con la noción de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados  en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable.

El servicio situacional y multifuncional

Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional.

Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren.

El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas. 

La accesibilidad resolutiva

En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos.

En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas.

Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de  sus demandas y necesidades. 

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE INFORMACION PARA PROFUNDIZAR

LOS ESCENARIOS DE LA GESTION PUBLICA EN EL SIGLO XXI - http://www.eapc.es/publicacions/innovacion/innov01sum.htm