El peso de las estructuras complejas: contribuciones para una teoría de las instituciones

Publicado en por Manuel Luis Rodríguez

Así como el Estado constituye el sistema histórico de normas y de gobierno más complejo y difícil de definir para la Ciencia Política, las instituciones siguen siendo -como objeto de estudio- un literal "quebradero de cabeza" teórico para la Ciencia Política, las Ciencias Sociales y las ciencias de la Administración.


Este apunte de clases tiene por objeto examinar un enfoque teórico de las instituciones, desde la perspectiva de la escuela del realismo en la Ciencia Política, en el marco de la asignatura de Teorías del Estado (V Semestre) de la carrera de Licenciatura en Ciencias Políticas.


Punta Arenas, Magallanes, agosto de 2005.


CONTRIBUCIONES PARA UNA DEFINICIÓN


¿Que es una institución?


Según que intentemos desde la Ciencia Política, una mirada microscópica o un enfoque macroscópico, el resultado que tendremos será diferente.   El enfoque tradicional de la Ciencia Política -prevaleciente en las escuelas anglosajona y funcionalista y hasta en el estructuralismo- ha sido el de abordar las instituciones desde una perspectiva macroscópica en cuanto organos del Estado y por tanto, como estructuras de poder.  N. Poulantzas -desde el neomarxismo de los años setenta- habla de los "aparatos del Estado" para referirse a esas estructuras complejas y semicerradas desde las cuales se ejerce el poder, mientras Robert Dahl y Nolberto Bobbio enfatizan la complejidad de las instituciones, al interior de un Estado que es cada vez más una "institución de instituciones".

La escuela de las "public policy", en cambio, ausculta a las instituciones desde una perspectiva microscópica para introducirse en el "interior organizacional", y comprender su funcionamiento.


Es a partir de esta doble combinación de miradas que abordamos aquí nuestro problema de estudio, incorporando el paradigma realista de la Ciencia Política: las instituciones deben ser analizadas y comprendidas como hechos objetivos, tal como funcionan en la realidad, como hechos organizacionales, como formas complejas que operan de un modo cambiante dentro de un contexto cambiante.  El realismo nos impone la perspectiva que las instituciones son lo que son y no lo que quisieramos que fueran: aparatos complejos de poder, de reglas y de rutinas, pero no lo que la teoría quisiera que fueran. 

Solo entonces, solo una vez que hemos despojado al análisis institucional de los prejuicios políticos y describimos a nuestras instituciones tal como funcionan en la realidad, solo entonces podremos preguntarnos si el cambio organizacional es posible, dónde, cómo, a qué ritmo y cuando.

Las instituciones han sido reconocidas por las ciencias sociales modernas como que son el cemento organizacional que hace posible la vigencia del Estado moderno, en la medida en que su existencia permite organizar las tareas y funciones del aparato estatal, a través de un conjunto de organos jurisdiccionales los que denominamos instituciones. 


En la perspectiva weberiana, las instituciones se diferencian de las organizaciones tanto por su permanencia en el tiempo como por la compejidad organizacional que suponen, pero sobre todo porque las instituciones son portadoras de culturas e identidades corporativas de mayor arraigo, persistencia y permanencia.


Veamos algunas definiciones que nos pueden ayudar a responder esta cuestión. 

Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sistemas complejos y estructurantes de normas, estilos, políticas y de rutinas culturalmente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lógica de la continuidad, la estabilidad y la permanencia.

 También resulta sugestiva la definición que nos propone que una institución es un arreglo colectivo, permanente y estructurado de reglas y sistemas de comportamiento.

Conforme a estas definiciones, en cuanto sistema complejo de normas, las instituciones aseguran su continuidad en la medida en que las normas y reglas se disponen para estructurar conductas y para generar modos de comportamiento colectivo cuyo resultado habrá de ser la resolución de determinadas necesidades y el cumplimiento de determinados roles del Estado.  

Otras definiciones de poder podrían sernos útiles para comprender las instituciones.

TH. HOBBES: El poder es la disponibilidad de recursos para obtener un bien o unos objetivos y está en manos del Estado.

M. WEBER: El poder es la capacidad o probabilidad de conseguir obediencia dentro de un grupo.

K. MARX: Capacidad de una clase (social) de imponer su interés sobre el conjunto de la sociedad.

H. LASSWEL: El poder es la capacidad para intervenir en los procesos de toma de decisiones.

R. DAHL: El poder es la relación en la que A es capaz de que B haga algo que de otra manera no haría.

Subyace en varias definiciones la idea que toda institución es una mezcla más o menos equilibrada de coerción y de consenso, de autoridad y de influencia.   Se pone el énfasis también en el estudio de las instituciones en el hecho de que suponen rutinas culturalmente implantadas a través de las cuales las reglas se cumplen, los procedimientos se ejecutan, las tareas se realizan y los resultados se obtienen.


Tampoco puede desconocerse que además de su rol articulador, las instituciones estructuran, disciplinan y ordenan el tiempo y los espacios de los individuos y los equipos.  Una institución puede ser analizada como una estructura -generalmente piramidal- que obtiene su "exito organizacional" por su poderosa y casi siempre invisible capacidad de ordenar casi rigurosamente el tiempo de los individuos que la integran, además de poder organizar los espacios (laborales, sociales, grupales) donde estos interactúan y se desempeñan.


Las instituciones como estructuras de poder... o como redes de relaciones de poder


Este es un punto de vista esencial para una teoría realista de las instituciones: la estrecha asociación existente entre estas organizaciones complejas y distintas formas o manifestaciones de poder.  Hay quienes incluso afirman que toda institución contiene esencialmente en su interior, complejas redes de relaciones de poder.

Poco se ha analizado también lo que podríamos llamar la naturaleza "política" de las instituciones.  Los individuos y las normas, los procedimientos y los estilos, las rutinas y las culturas organizacionales, son arreglos en los que siempre hay un ingrediente de poder que no puede soslayarse.

En la medida en que pertenecen al Estado, las instituciones son estructuras de poder que se diseminan en el territorio y que despliegan determinadas cuotas de poder en la sociedad.   Dentro de toda institución, como de todo grupo humano, se manifiestan relaciones de poder.


Por lo tanto, para comprender las instituciones desde nuestra perspectiva politológica, tenemos dos perspectivas del poder: 1º el poder como recurso, donde interesa quién posee el poder; o 2º el poder como resultado de una relación (el poder no se posee, sino que es una interacción entre 2 o más actores, Dahl).  La teoría pluralista de Dahl entiende que el poder está disperso entre diferentes grupos de la sociedad (no lo tiene uno u otro).

No perdemos de vista que mientras en el conjunto del aparato del Estado, el poder puede radicarse en estructuras u organizaciones colectivas (Congreso, Cámara de Diputados, Senado, Consejos Regionales, Concejos comunales), dentro de las instituciones parece prevalecer la lógica de la autoridad unipersonal e intransferible como paradigma organizacional y administrativo, para asegurar la eficacia de las instrucciones y la eficiencia de las tareas.

El dilema "organos colectivos-autoridades unipersonales" que subyace en todos los Estados modernos, ha sido clara y tajantemente resuelto en las instituciones de la burocracia estatal: el que tiene el poder y la autoridad siempre es un solo individuo-funcionario.

Las burocracias -que son el componente regulador y humano de las instituciones- operan desde los orígenes de los Estados modernos como elites semioligárquicas (semi-cerradas o semi-abiertas) que están instaladas en el poder organizacional gracias a la cooptación de que son objeto.   La modernidad solo ha venido a introducir procedimientos más racionales y estructurados dentro de una lógica que supone en definitiva conferir a un grupo de funcionarios una determinada cuota de atribuciones y de poder decisional, de información y  de recursos, para que desempeñen su tarea en nombre del Estado. 

Poder y liderazgo


Pero además, desde el punto de vista de su estructura interna y de su funcionalidad, las instituciones son modos complejos de articulación de distintos componentes de poder: poder informacional, poder de los liderazgos, poder experto, poder carismático, poder referente o referencial, poder coercitivo, poder de recompensa, poder legítimo...

Es a partir de estas precisiones que se pueden comprender las diferencias entre liderazgo y poder: el poder no exige compatibilidad con las metas, sino que solo dependencia, mientras que el liderazgo -para que opere eficazmente- necesita construir acuerdos, generar consensos, mediar en conflictos, establecer asociaciones y construir alianzas,  mover voluntades y hasta generar predisposiciones favorables en el entorno; en el liderazgo, se influye directamente en los individuos y se minimizan la importancia de los esquemas de influencia lateral  y ascendente, mientras que en el poder, la influencia descendente es fundamental. 

Metafóricamente, el poder dentro de las instituciones tiende a operar desde una lógica vertical, mientras que el liderazgo hace uso de la influencia y de la horizontalidad.

El liderazgo dentro de las instituciones, a diferencia del poder, requiere que haya congruencia entre las metas del líder y las metas del equipo de trabajo, mientras que en la relación de poder los seguidores -subordinados siempre- han de circunscribirse a cumplir las instrucciones con el máximo de eficiencia y eficacia posible.


SISTEMA DE REGLAS Y RUTINIZACIÓN DE LAS PRÁCTICAS


 Las instituciones segun estas dos definiciones son sistemas de normas y de rutinas, y la ubicuidad de las rutinas es probablemente una de las claves para comprender a las instituciones. 


Muchos de los comportamientos estandarizados que observamos en las organizaciones instritucionales, reflejan rutinas acerca de las que los individuos generalmente no reflexionan, porque en definitiva implican patrones de conductas repetidas y estandarizadas sin mayor análisis y que apuntan a resolver problemas.   


A medida que las instituciones estatales adoptan las lógicas de la modernización, las reglas se estandarizan, los procedimientos se racionalizan, las decisiones se regulan, los cargos de valorizan y se describen, los desempeños se relacionan con metas y la red de relaciones interpersonales e intergrupales que  subyace dentro de la institución, tiende a asemejarse a la propia estructura organizacional pre-existente.  Aquí intervienen tres elementos adicionales: la tecnificación de las funciones, la profesionalización de los equipos humanos y la incorporación tecnológica en los sistemas y procedimientos.


Esos comportamientos estandarizados -que ademas reflejan las expectativas que la institución tiene de los individuos que trabajan en ella- se traducen en procedimientos, en reglas procedimentales tanto más complejas cuanto más complejas sean las tareas y funciones que la institución ha de cumplir.

Adicionalmente, no perdemos de vista que las instituciones, como órgamos estatales, son estructuras modelizadas, estandarizadas cuya función esencial -aunque no la única- es la de implementar políticas públicas, es decir, de poner en funcionamiento sus propias capacidades organizacionales y recursos para cumplir determinadas decisiones provenientes de las esferas de poder del Estado.  Las instituciones crean y rutinizan sistemas de reglas destinadas a servir funcionalmente a la ejecución de sus propias políticas, planes y programas.

Las reglas institucionales pueden ser impuestas o acordadas, es decir, pueden provenir de un pacto mas o menos visible entre los individuos y la institución, pero la mayorías de las veces las reglas provienen de una imposición de la autoridad jerárquica o constituyen parte de determinados codigos de conducta apropiada que son aprendidos o socializados por los individuos desde que ingresan.

No se trata solamente que las conductas son regidas por reglas (en realidad eso sucede en todo sistema social que se precia de moderno), sino que aquí las reglas y los comportamientos normados producen rutinas que reproducen la vigencia y la estabilidad de las reglas y del conjunto del sistema institucional, haciendo posible  que la institución continúe y permanezca no obstante que los individuos transcurren.

Cuando decimos reglas nos referimos a las rutinas, procedimientos, convenciones, roles, estrategias, formas organizacionales y tecnologías alrededor de las cuales las conductas individuales se organizan y ordenan.  También hablamos de los paradigmas administrativos y organizacionales, los conocimientos procedimentales.


Cambio y continuidad: el peso de las inercias


Es desde este punto de vista que podemos interrogarnos por el cambio organizacional dentro de las instituciones. 

Los paradigmas modernos del cambio organizacional arguyen que no es que las instituciones estatales tengan una vida calmada y placentera, puntuada cada ciertos momentos por episodios de cambio, sino que por el contrario, la trayectoria de las instituciones es una historia contínua de continuos cambios, puntuada cada ciertos breves momentos por episodios de estabilidad.

A lo largo de este ensayo hemos subrayado los factores de inercia y de continuidad que caracterizan a las instituciones.  Es en este contexto que ha de reconocerse que el cambio dentro de las instituciones son procesos de larga duración, de lento impacto y de efectos retardados.   Las instituciones en el mundo de hoy, son instituciones en permanente cambio.

Ni las reingenierías más radicales y profundas, mueven a las instituciones bruscamente, sino que esa trayectoria de contínuos cambios se manifiesta en la cotidianeidad de las prácticas burocráticas y administrativas, en casi insensibles y contínuas modificaciones parciales, ajustes, rectificaciones y adaptaciones en curso de ruta.

Veamos el tópico mediante la metáfora de la construcción de un edificio.  Las instituciones son edificios que no se terminan  nunca de construir.

La "construcción" entonces, no sigue un solo plan pre-determinado, una sola estrategia, sino que se trata de una obra en que a  medida que se sigue construyendo (cotidianamente), se van introduciendo rectificaciones y adaptaciones, de manera de responder parcialmente a los cambios del entorno, de la cultura, del plantel profesional y humano disponible, de los recursos materiales y tecnológicos en uso. 

Las políticas públicas funcionan en la realidad, por aproximaciones sucesivas, por declaraciones de política que no se cumplen en la realidad, por intenciones que no  se  concretan en la práctica institucional (o se concretan de un modo tardío e incompleto), por la aplicación de lógicas sucesivas de "ensayo - error - nuevo ensayo".

El resultado -nunca terminado, nunca completo- es un edificio más o menos coherente rodeado de andamios invisibles dentro de los cuales se trabaja -y se sigue trabajando- en direcciones no siempre similares, ni conforme a un plano único y compartido, aunque todos intentan trabajar de un modo más o menos coherente.

Puede ocurrir incluso que cada uno de los "obreros" que están construyendo el edificio, carezca de una visión global del conjunto de la obra y solo permanezca circunscrito a su tarea, a sus rutinas y a su especialidad específica, perdiendo de vista la totalidad del edificio institucional. 


No le corresponderá entonces a ese "obrero" seleccionar las estrategias institucionales, analizar los escenarios futuros, proyectar una visión del porvenir institucional, pensar y repensar la misión, reflexionar la estructura y diseñar el plan de acción que conducirá hacia el cambio o la consolidación: esa será tarea de la dirección.   Pero, ¿se involucrará ese obrero en la tarea institucional con la misma motivación?


CULTURAS ORGANIZACIONALES QUE SE AUTOREPRODUCEN


Pero ademas las instituciones son modos de aplicación y de organización destinadas a la resolución de ciertos problemas y necesidades. 

Cada institución es un sistema cultural complejo, es una lógica culturalmente socializada y reproducida que está implantada en cada individuo y que, al mismo tiempo, trasciende el presente y se proyecta en el tiempo.  La cultura organizacional o institucional es el resultado del propio proceso de institucionalización de una organización y se reproduce a si misma en tanto en cuanto cada institución define su propia historia, su propia misión, su propia visión.

Definimos como cultura institucional a un sistema de significados compartidos por los miembros de una institución que la distinguen de las demás y que les confiere una determinada identidad. 

Al interior de toda institución subyace una cultura institucional dominante y otras subculturas, así como encontramos valores centrales (aquellos que son aceptados y asumidos  por toda la organización) y valores específicos de un sector, un territorio, una sede, una subcultura.

Pero como consecuencia de su permanencia y continuidad en el tiempo, la institución deposita en su acervo histórico y en el subconciente de sus integrantes, una cultura organizacional determinada, cultura que produce -una vez más- rutinas y reproduce normas y estilos de comportamiento.  Una cultura institucional u organizacional se refiere a cómo los empleados perciben a la institución, cuan propia la sienten y la consideran, cómo la valoran, con que tipo de lealtad se asocian a ella.  La cultura se transmite a los empleados o funcionarios a traves de ciertos lenguajes, reglas éticas no escritas y códigos de conducta, como de ciertos ritos y simbolos materiales.


Una cultura institucional puede desempeñar un rol dinamizador y motivador del cambio, o puede contener valores y creencias que frenan el cambio y tienden a operar como frenos a la diversidad o como barreras frente a la innovación.

Una de las más poderosas cualidades de las instituciones es su capacidad de autoreproducción, es decir, de crear una cultura organizacional o institucional que le sirve de cemento cohesionador, de significados de  justificación, de valores de identidad y de contenido de motivación para quienes la integran. 

De eso estamos hablando precisamente cuando las instituciones definen y redefinen constantemente su misión y su visión, entendida como esa visión de futuro que fija el rumbo general y orienta las estrategias de política, los objetivos que señalan al conjunto de los individuos que la componen la meta última y casi siempre inalcanzable hacia la cual todos caminan.

Hay misiones-visiones que se presentan tanto para el largo plazo, como para la realización del corto plazo pero su coherencia depende precisamente que las políticas públicas de la institución tengan un sentido  fundamental de continuidad.

Hay autores que subrayan que una institución no podría permanecer en el tiempo ni proyectarse, si no dispone de ciertos valores, creencias y principios ordenadores de las conductas individuales y colectivas, que otorgan identidad a
quienes forman parte de la institución y que le permiten seguir funcionando.


LAS INSTITUCIONES COMO SISTEMAS DE POLÍTICAS


Las instituiciones operan en los Estados modernos como aparatos ejecutores de políticas, y las políticas públicas son programas de acción gubernamental, resultado de una intervención pública que se aplica a un sector de la sociedad, o a un espacio geográfico concreto.

Desde un punto de vista institucional las políticas tienen a lo menos estas características:

 Tienen un contenido, porque movilizan recursos para obtener resultados concretos.
 Tienen una orientación normativa: expresan unas preferencias ideológicas.
 Tienen un elemento de coacción: los poderes públicos disponen de una autoridad que se impone a la colectividad.
 Tienen unos resultados/efectos => decisión (output) => Efecto (outcome).
 Tienen una territorialidad: se implementan en espacios geográficos concretos. Cada vez más, las políticas tienen tendencias multinivel (cada vez intervienen más instancias).
Disponen de recursos: económicos, técnicos (expertos, maquinaria...), legales (genera constricciones, pero también oportunidades), y cognitivos (técnicos, experiencia, científicos...). Los poderes públicos movilizan estos recursos para generar políticas públicas.

Los principales tipos de políticas públicas según M. Löwi:

-          Regulativas: Tienen como objetivo dictar normas que disciplinen, regulen, limiten una actividad (la tasa de alcoholemia, el nivel de música de las discotecas...). Tienden a ser conflictivas (la política genera juegos de suma 0 = lo que uno gana, el otro lo pierde, uno se beneficia y los demás lo pierden).

-          Redistributivas: Tiene que ver con el modo en que se distribuye la riqueza, la renta nacional: políticas educativas, sanitarias, de pensiones... Generan beneficios a amplios sectores de las ociedad. No generan muchos conflictos en general (porque benefician a mucha gente), pero cuando lo hacen, son peores que los generados por las regulativas (en el momento de las negociaciones con la patronal y los sindicatos).

-          Distributivas: Distribuyen privilegios, beneficios, a sectores/segmentos de la sociedad, o a espacios/territorios concretos (construcción de una carretera, por ejemplo). Puede generar conflictos (costes ambientales: "not in my backyard").


Finalmente, el ciclo institucional de las políticas públicas (o fases en que puede descomponerse una política pública) son los siguientes:

1.       Definición de la agenda: Se produce cuando un problema o cuestión suscita interés público, y reclama una intervención política. Entonces, se incluye en la agenda (entra en la agenda, pero no quiere decir que ese problema no existiera antes).

2.       Formulación de alternativas: Opciones que hay. "Alternativa 0" = no hacer nada (también es opción).

3.       Decisión: Se adopta una o varias de las alternativas.

4.       Implementación: Ejecución, puesta en práctica de la política. Suelen haber déficits de implementación (se implementa mal, no se implementa, o lo hace a medias).

5.       Evaluación: Se analiza cómo ha ido esa política, si ha funcionado, qué efectos ha tenido.

6.       Redefinición de la política: Se evalúan los resultados y se cambian si hace falta, para el futuro.


FUENTES DE REFERENCIA


March, J., Olsen, J.: REDISCOVERING INSTITUTIONS.   THE ORGANIZATIONAL BASIS OF POLITICS.  London, 1989. Collier MacMillan Edit.

March, J.: LEADERSHIP AND ORGANIZATIONAL CULTURES.  Urbana, 1984.  The Illinois University Press.

OECD: STRATEGIES FOR CHANGE AND REFORM IN PUBLIC MANAGEMENT. Paris, 1980.  OECD.

OECD: L'ADMINISTRATION COMME UN SERVICE: LE PUBLIC COMME UN CLIENT.  Paris, 1987. OECD.

Olson, M.: THE LOGIC OF COLLECTIVE ACTION.  Cambridge, 1965. Harvard University Press.

Robbins, S.: COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL. México, 2002. Pearson - Prentice Hall.


Manuel Luis Rodríguez U.

Etiquetado en CIENCIA POLITICA

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