El Estado de después de la crisis: vida, pasión y muerte de un paradigma

Cuando el Presidente de los Estados Unidos  Georges W. Bush recibió una llamada telefónica desde Beijing, del propio Presidente Hu Jin Tao de la República Popular China, en octubre de 2008, pidiéndole que la Reserva Federal estadounidense salga en respaldo de Lehman & Brothers, algo profundo cambió en todo el mundo.

Se trataba de exigir que se diera una señal del Estado norteamericano en favor de un banco en riesgo de quiebra (en el que China tenía depositados miles de millones de dólares en Bonos del Tesoro), y entonces el mito del Estado neoliberal y subsidiario, el paradigma del Estado mínimo y que deja actuar libre y desreguladamente a los mercados, se esfumaron como una pompa de jabón.  

¿Qué habría sucedido si el Estado chino, el poderoso y comunista Estado chino,  hubiera quitado su respaldo a Lehman & Brothers y hubiera exigido el pago efectivo de todos esos bonos?

Ese día sin duda Milton Friedman y Friedrich Hayek se dieron vueltas en sus sarcófagos y Adam Smith suspiró de nostalgia en la ultratumba.

VIDA...

Desde los tiempos prehistóricos de Adam Smith y de Thomas Hobbes, el Estado ha sido objeto de profundos análisis y de apasionadas afirmaciones ideológicas.  Las teorías liberales con Montesquieu y sus seguidores "dibujaron" una noción de Estado que suponía la creciente intervención del aparato de servicios públicos en los territorios, y el despliegue del organismo público en el ejercicio del poder y la instalación de la soberanía como atributo exclusivo y excluyente.

La simplicidad del paradigma liberal del Estado no nos debe engañar: el Estado debe dejar de hacer todo aquello que el mercado puede hacer.  O, dicho en otros términos, el mercado gobierna la economía, la sociedad y la política, y en tales condiciones el Estado mínimo y subsidiario es el que mejor garantiza la omnipotencia del mercado, de la libre competencia, del equilibrio dinámico de la oferta y la demanda y de la libre iniciativa.

Desde la perspectiva teórica liberal, el Estado es entonces al mismo tiempo, el garante de la seguridad y de la paz, pero debe intervenir lo menos posible en la actividad económica, toda vez que dicha actividad debe ser dejada al libre arbitrio de los individuos libres y de la "mano invisible" del mercado y de las fuerzas económicas.  El período de la economía dirigida del mercantilismo, propio del siglo XVII y XVIII europeo, no fue más que un paréntesis para que los actores económicos alcancen el poder y la capacidad de proyección económica y geográfica en sus naciones y en el resto de los continentes, como resultado de las conquistas y descubrimientos marítimos y territoriales del siglo XVI.

En la lógica predominante y en la doctrina tradicional, el Estado ha sido descrito como una pesada máquina burocrática ineficiente, un lastre administrativo, jurídico y político, un ineficiente y costoso sistema complejo de burocracias instaladas como una excrecencia de la función pública.

Durante tres decenios (desde la década de los ochenta del siglo pasado), el Estado de bienestar, el Estado de políticas sociales y de inversión pública en infraestructura, fue denostado y convertido en la causa de los males de la economía, de la pobreza, de las empresas y emprendedores.  Durante treinta años ininterrumpidos, el Estado era el problema y la solución era el mercado: todo el mercado, todo al mercado, todo es mercado.

PASION...

A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, las teorías liberales y neoliberales se enfrentaron a los paradigmas marxistas y social-democrátas, bajo la nocíón que el Estado constituía una burocracia que dispensa beneficios sociales a  un costo que lleva a las arcas fiscales al déficit crónico.

El derrumbe de los socialismos reales de Europa a fines de los años 80, dejaron abierta la puerta para la adopción del paradigma neoliberal de un Estado mínimo, que sirve como aparato de suministro de subsidios, ayudas y beneficios provisorios, mientras el mercado se hace cargo gradualmente de la totalidad de la actividad económica, después de las privatizaciones de los servicios públicos. 

Reagan, Tatcher y el Consenso de Washington, dieron impulso político e institucional a un Estado que se deshace paulatina y sistemáticamente de toda actividad productiva, y que mide la calidad de los servicios públicos segun criterios de rentabilidad, y que analiza la función pública mediante criterios de evaluación de desempeño, intrododuciendo  sistemas de racionalización y externalización de los servicios y  estrictas metas cuantificables a cumplir.

Los resultados no tardaron en observarse: servicios públicos emprobrecidos, sin recursos, con presupuestos acotados, con personal mal pagado, mientras al lado surgían empresas, operadores y suministradores privados de los mismos servicios, pero privados.

...Y MUERTE

La crisis económica y financiera que desencadenaron las aseguradoras y corporaciones financieras occidentales, sin
embargo, abrieron una brecha en el poderoso sistema estatal-financiero mundial.

El hundimiento de la economia financiera el 2008, no completamente recuperada de la anterior crisis asiática, aparece como una secuencia cíclica en la que el Estado -en su versión subsidiaria y liberal-  aparece como un actor político-institucional desprovisto de capacidad de maniobra y de reacción poara enfrentar los daños sociales ocasionados por el colapso empresarial y económico.   Los ciclos de cada crisis son la historia del modelo de desarrollo capitalista a lo largo de cinco siglos de historia: crecimiento/expansión, auge, colapso, depresión y recuperación.    En cada uno de esos momentos del ciclo de la crisis, el Estado ha de desempeñar un rol, en tanto organo de poder político que gobierna la nación.

Pero el liberalismo triunfante de los treinta años pasados, propugnaba un Estado mínimo, subsidiario, marginal.

Las crisis son a la economía...como las privatizaciones son al Estado: un mal evitable.

Así como el Muro de Berlín se vino abajo con las picas de los ciudadanos alemanes en 1989, el muro de los bancos se estremeció en 2008 con la entrada del Estado, del fisco y de las agencias públicas, para salvar el desastre en curso.  Gran Bretaña dió el ejemplo, cuando el Fisco Británico salió al rescate de un banco escocés, comprando acciones e instalando directores públicos en los directorios de las financieras.

Durante treinta años ininterrumpidos, el Estado era el problema y la solución era el mercado: todo el mercado ... todo al mercado ... todo es mercado.  Ahora queda en evidencia que el problema es el mercado y que la solución es el Estado.

EL ESTADO QUE VOS MATASTEIS...GOZA DE BUENA SALUD...

No obstante los ataques del mercantilismo liberal y de la ideeología neoliberal a ultranza, el Estado, entendido como el instrumento institucional y político que la nación constituye para el ejercicio y la administración del poder, no desapareció completamente.

Todavía la maquinaria estatal podía y puede reconstituirse  como organo de expresión de la soberanía nacional, como síntesis política de la nación, como espacio ciudadano donde se garantiza el interés general y la voluntad de la colectividad por encima de los intereses privados y corporativos.

Por último, así como la economía es un asunto demasiado grave como para dejarla en manos de economistas y gerentes, la política y el Estado son asuntos demasiado importantes como para dejarlos en manos de lobbistas, demagogos, populistas y operadores políticos.

En la actualidad se plantea la vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación e implementación de las políticas públicas.

El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una organización burocrática para la concreción de determinados fines orientados por el Estado. Pero, en el juego dinámico y complejo de la Política y de las políticas públicas, se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados de "racionalidad técnica", y de "racionalidad política".

Para el primer modelo de políticas públicas, las organizaciones piensan la acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la implementación de políticas aplicando criterios establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de antemano.

La planificación juega aquí un papel importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de la planificación sino más bien como el enfrentamiento de la racionalidad ténica con la política, regida por principios diferentes. Por ello "Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego -la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que las premisas de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre".

En el segundo modelo, se parte del intercambio (exchange), como propio de la política. Esto implica conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No surge así la política por obra de la planificación sino por transacciones. En la medida en que se implementan las políticas van chocando con resultados y costos no esperados, lo que motiva en la práctica a realizar ajustes o "incrementos", con criterios de racionalidad acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha relación con la estructura social donde se aplican las políticas.

Esta idea de incremento lleva posteriormente a tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador. Asi, se entiende entonces que el aparato estatal no es pues el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente.    Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena.

El cambio organizacional al que se aproxima el Estado en los siguientes decenios del siglo XXI, se hará posiblemente en función de alguno de estos tres paradigmas de cambio y reforma.

 El enfoque o corriente garantista.

Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la acción sujeta a la ley", o sea al acto administrativo según un marco normativo, no-solo que lo regule sino también que lo dirija o sea como medio para la acción.O sea que es esta la visión subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupción, mediante la "reducción de la discrecionalidad de los operadores públicos" O sea, un mayor accountability o control endógeno, o sea del mismo sistema a través de agencias de control en el desempeño de los funcionarios públicos, de carácter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la función publica sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administración bajo algún ordenamiento jurídico basada en agencias de control.

El enfoque o corriente eficientista.

La corriente eficientista hace referencia a lo que se llama el "management científico", cuyo patrón de comportamiento viene a ser la conversión de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clásicas de la administración tales como las que menciona el autor: técnicas de contabilidad y control de gestión, el presupuesto, al análisis financiero, la gestión de las compras, de los inventarios, la clasificación de puestos, la evaluación de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto grado de profesionalización de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilización de los recursos.

El enfoque o corriente contractualista.

Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocráticas de gestión, sin perder de vista, la racionalidad económica de los recursos; característica fundamental de la anterior tendencia.   Sus fundamentos ideológicos son el pensamiento del public choice, teoría de la elección publica, las teorías de organización empresarial y la moderna teoría económica de la organización. La consecuencia es una visión centrada en sustituir la coordinación jerárquica, por una coordinación contractual y más flexible que permita la adaptación de la gestión a circunstancias especificas.

Es probable sin embargo, que el cambio organizacional en el Estado venga por otros senderos. 

ALGUNAS LECCIONES DOLOROSAMENTE APRENDIDAS

La sucesión de crisis económicas ocurridas desde 1980 en adelante, permiten deducir que solo un Estado fuerte es capaz de ayudar a la sociedad y a la economía a salir de la pobreza, del desempleo, de la falta de inversión, de la quiebra de empresas y de los errores del mercado.

Solo el Estado es capaz de garantizar un mínimo social para todos y sobre todo para los ciudadanos mas desvalidos, porque el mercado opera como una máquina registradora que selecciona clientes de acuerdo a su poder adquisitivo, mientras que los servicios públicos pueden beneficiar a los ciudadanos con políticas inclusivas. 

Mientras el mercado privatiza las ganancias y socializa las pérdidas, el Estado tiene el deber de socializar las ganancias y privatizar las pérdidas, mediante políticas públicas eficientes y participativas.

La reforma del Estado que se viene, es la reforma de la eficiencia satisfactoria de los servicios, políticas y programas, de la participación y de la inclusión activa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, de la interlocución de la administración con los ciudadanos, de la retroalimentación ciudadana  en la gestión de las políticas públicas y de la máxima transparencia posible de la comunicación pública y de la información.

En los próximos decenios del siglo XXI, se abre una época de redefiniciones profundas de la función pública y de la gestión pública. 

Esta dejará de ser solamente un mercado competitivo de acción pública y de gerenciamiento de los recursos fiscales,  que se enfrenta a las empresas y los proveedores privados o se asocia con éstos en términos dependientes, para convertirse en un servicio de excelencia y de vocación profesional volcado a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, interesado en la participación de la sociedad civil y el protagonismo de los ciudadanos y sus organizaciones, abierto a la información y  la interlocución con los beneficiarios de las políticas y los programas. 

El referente del Estado y de los servicios públicos no pueden seguir siendo las empresas, sino que será la propia calidad, prontitud y contenido social de sus políticas y programas.   

Es posible repensar la función pública y la gestión pública a partir -entre otros- del concepto de "calidad social", para referirnos a "una condición cualitativa compleja del servicio público y de los bienes y servicios que provee, conforme a criterios y parámetros de satisfacción máxima posible, de percepción ciudadana positiva de la respuesta pública y de resolución competente de las demandas y necesidades de los individuos y los grupos".

Es necesario repensar la noción de eficiencia de la gestión pública, pasando desde un enfoque principista que se centra en la calidad del gasto, en los procesos de implementación, en las exigencias de accountability, para pasar a un concepto y a un enfoque finalista de "eficiencia satisfactoria" o de "eficiencia como experiencia ciudadana", según el cual "la eficiencia de los servicios, bienes y productos del Estado se mide también -y sobre todo- en términos de parámetros de percepción de satisfacción por parte de los usuarios y beneficiarios finales, entendidos como ciudadanos asociados y movidos por aspiraciones y necesidades y que se adscriben a una cultura, una identidad, una condición social y un territorio de pertenencia"

La lógica de los presupuestos participativos y de las consultas ciudadanas pudiera extenderse en todo el aparato estatal.  A la desestatización y privatización de los años pasados, se vendrá ciertamente una re-estatización y una ciudadanización de las funciones públicas.

Los parámetros contemporáneos de la función pública no son los de la eficacia cuantitativa, económica y presupuestaria, sino también son los de la eficiencia distributiva, de la resolución pronta de los problemas, de la resolutividad, de la anticipación a las crisis, y del cada vez más riguroso y exigente escrutinio ciudadano sobre la actividad pública.

El nuevo Estado que surgirá de las ruinas de la crisis económica supone un nuevo contrato social, entre los ciudadanos y la clase política y gobernante.  Implica una nueva concepción de la soberanía y del poder constituyente de la nación, en una epoca de mundialización de los intercambios y de los flujos de bienes, servicios, datos y conocimientos, con ciudadanos portadores de nuevas exigencias y con multitudes inteligentes que actúan, reflexionan, resisten y funcionan en red desde dentro y desde fuera del aparato estatal.

En este contexto, si el Estado no se dota de capacidades prospectivas, seguirá actuando a ciegas frente a las fuerzas del mercado.

Esto significa que los servicios públicos y la administración central debe  avanzar en dotarse de unidades de análisis prospectivo, es decir, de capacidad de anticipación en el mediano y largo plazo: en síntesis un Estado con capacidades estratégicas y prospectivas, dispuesto a pensar el futuro en términos de años y de decenios, y no de permanecer mutilado ante los imperativos y urgencias de la coyuntura.

FUENTES DE INFORMACIÓN PARA PROFUNDIZAR

ENAP - ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION PUBLIQUE - http://www.enap.uquebec.ca

Aguilar Villanueva, L.: La hechura de las políticas. México DF, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores.

Aguilar Villanueva, L.: El estudio de las políticas públicas. México DF, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores.

March, J., Olsen, J.: Rediscovering Institutions.  The organizational basis of Politics.  N. York, 1989.  The Free Press.

Manuel Luis Rodríguez U.